加快垄断行业改革的关键在于转变政府职能

吕红梅

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要加快推进和完善垄断行业改革。加入世贸组织之后，我国垄断行业正逐步实现对外开放，参与国际市场竞争。应该以科学发展观为指导，转变政府职能，以加快垄断行业改革。

一、加快转变政府职能，构建服务型政府

加快转变政府职能，构建服务型政府，是党的十六届四中全会在深化行政体制改革问题上做出的重要决策。政府只有把重心放在服务上，才能适应市场经济的要求，加快我国经济建设的步伐。

我国正处于由计划经济向市场经济的转型过程中，在计划经济体制中，社会的一切资源，包括企业的产、供、销活动都由政府垄断。改革开放之后虽然打破了政府垄断一切的格局，但由于长期受计划经济的影响，政府部门形成了垄断的惯性。再加上一些企业热衷于对政府的依赖，习惯听命于政府的指挥与安排。遇到经营问题总想去找政府。因此。应通过积极推进政治体制改革，加快政府职能转变的步伐。对那种长期存在的政企“明分暗不分”、“此分彼不分”，变换不同手段和方式维持政府对企业的控制等问题，应采取有效措施予以坚决、彻底的解决。明确界定市场经济条件下政府的职能范围，从权力配置上消除产生垄断的前提和条件。

打破垄断的根本办法是加快政府职能转变和机构改革的进程，建立与市场经济要求相适应的国有资产管理和运营体制，割断企业与政府的直接联系，真正实现政企分开、政资分开、政事分开。理顺政企关系，明确政府应该做的和不应该做的，有利于政府做好应该做的事情，提高政府工作效率。政府应从直接干预企业和社会的烦琐事务中解脱出来，将主要精力集中于制定规则、政策引导、依法监督等方面。因而，政府机构要进一步精简。同时，政府将从“命令者”和“指挥者”逐渐演变为“服务者”和“合作者”，增进与社会、企业合作意识，促进社会整合能力的不断提高。

二、对自然垄断产业实行政企分离的政府管制体制

目前，中国在自然垄断产业还是实行政企合一的政府管制体制，企业的主要生产经营活动，特别是较大的投资项目一般都是由国家计划安排，企业没有实质性的生产经营决策权。企业的生产经营成果与自身的物质利益也没有密切联系，一旦发生亏损，则由政府财政进行填补，企业感受不到经营风险。因此，企业缺乏有效地开展市场经营活动的活力、动力和压力。要使中国自然垄断产业的国有企业具有适应市场经济特点的经营机制，一个重要的前提是把政企合一的政府管制体制改革成为政企分离的体制。

在自然垄断产业实行政企分离的政府管制体制后，通过重新规定政府管制的新职能，政府由直接干预企业的经营活动转变为通过控制与监督企业的主要业务，以间接控制企业的市场行为，体现“放小管大”的改革原则。一方面，这让企业成为真正的市场主体，具有参与市场经济活动的活力、压力和动力，促使企业努力提高产业效率；另一方面，政府又能控制企业的市场行为，引导企业的经营活动符合公共利益目标。这就使政府从自然垄断产业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，

有效竞争应该成为政府对自然垄断行业管制的政策取向。提高自然垄断产业的经济效率，就应该允许较多的企业进入产业进行竞争性生产经营活动，发挥市场竞争机制作用，以刺激经济效率的提高。这就要求政府制定放松进入产业的管制政策。为了达到最大产业经济效率，对一个明智的政府管制政策制定者来说，不应该只追求规模经济或竞争活力，而应以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为政府管制的政策取向。

三、改革政府部门行使管制者职能的模式，建立新的监管体系

为了维护垄断行业的有效竞争，政府应改革由原来部门行使管制者职能的模式，尽快建立独立的、专门的监管机构。政府监管机构的建立一般有三种模式：特定行业模式、宽行业模式和多行业模式。在我国，垄断行业监管权配置的过度分散是最主要的问题，主要表现在两个方面：一方面，监管机构设置过于狭窄，缺少综合性与全局性，彼此有内在联系的被监管行业往往被人为地分割在不同的监管机构，如在交通运输领域，交通部只管理公路与水路运输，民航、铁路各自有独立的管理部门。另一方面，统一的监管权往往被分割在行业监管机构与其他综合政策部门之间，垄断行业政府监管机构在进入、价格、互联互通、标准、经营等方面的主要监管权实际上由计划、财政、工商、技术监管等众多部门分管。这样不仅加大了执法成本，而且还会导致管制秩序的混乱，降低执法效率。随着政府机构改革的不断深入，应考虑设立综合性的交通(包括铁路、公路和水运、民航)、能源(包括电力、煤气等)、通信(包括电信、广电等)等独立监管机构。

四、制定和完善相关法律法规，将垄断行业改革纳入法制化轨道

监管机构要依法监管，其职能、监管方式、决策过程要有法律授权，提高监管机构的透明性与公众参与程度，实行规范的听证制度等，防止监管机构成为新的、阻碍市场发育的“婆婆”。依法禁止和防止垄断是市场经济下形成公平有效的竞争制度和秩序的根本性措施。

2007年8月30日，十届人大常委会第二十九次会议表决通过《反垄断法》，自2008年8月1日起施行。作为规范市场经济运行的重要法律制度，《反垄断法》有“经济宪法”之称。随着市场经济发展逐步走向成熟，《反垄断法》的出台势必对中国大部分行业产生巨大的影响。

第一，目前集中度较高的行业将受到《反垄断法》的合理调节。反垄断法出台对行业影响最大的莫过于目前处于市场集中度较高的行业，例如电信、铁路、电力、民航、金融等，《反垄断法》的通过将会对这些行业的垄断行为产生很大的影响和遏制。同时《反垄断法》也规定，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其商品和服务的合法经营活动予以保护”，但也明确“不得利用其控制地位或专营专卖的地位损害消费者利益”。第二，给予中小企业足够的发展空间。《反垄断法》维持竞争，严格限制具有市场支配地位的企业可能排挤中小企业发展的各种手段。《反垄断法》还严格限制企业间可能限制竞争的联合，但对中小企业在某些情况下可以豁免。这对于众多产品主要出口的中小企业，联合打开国外市场，增强中国企业的国际竞争力给予了极大的支持。第三，对外资企业占比重较高的行业将进行合理规制。跨国并购目前已成为跨国直接投资的首要方式。但是，在外资并购逐渐带来规模效益的同时，其垄断带来的排挤民族产业、扭曲市场机制、经济安全等问题也非常突

出。外资在华享有的超国民待遇对国内部分产品和产业已经产生了消极影响。《反垄断法》出台之后，国内企业对于外资并购导致的行业过度集中有了法律的约束工具。面对强劲的国际竞争对手，国内企业可以依据《反垄断法》相关规定对外资巨头的恶意并购和涉及国家经济安全的并购进行控诉。当然，《反垄断法》不会限制所有外资并购，也不会限制外资在中国的发展，只是针对导致相关市场过度集中的并购行为进行规制。第四，能够保证企业做大做强和垄断市场行为规制的双重任务的实现。在中国，《反垄断法》的实施并不是反对企业做大做强，取得支配地位，只是禁止优势企业滥用市场支配地位，排除、限制竞争，阻碍技术进步，损害消费者和其他经营者的合法权益。目前，中国面临《反垄断法》限制垄断行为和发展本国大企业的双重任务，提高产业集中度，发挥大型企业在资源利用、研发投入和市场导向的作用，是增加中国企业国际竞争力的必由之路。而实现对垄断行为的合理规制以及鼓励中国企业做大做强，是《反垄断法》实施中需要实现的双重任务。随着中国经济逐步开放和成熟，垄断行业的发展将逐步规范，市场成为调整行业集中度的重要手段，

五、进一步转变政府职能，以治理行政垄断

我国行政垄断突出表现是行业行政垄断与地区行政垄断，又称之为“条条分割”和“块块分割”。实行社会主义市场经济，必须有一个统一开放的大市场作为前提。建立和维护一个自由、公正、开放、有序的市场环境已经作为中国政府对WTO的庄严承诺，无疑，以人为分割市场、拒绝公平竞争为特征的行政垄断与WTO的原则要求是格格不入的。因此。治理行政垄断、整顿市场秩序是我国政府在人世后面临的一项关键性任务。

行政垄断对我国经济带来的消极影响是显而易见的。它比经济垄断所带来的影响更广泛、更持久、更严重。从本质上讲，它是用行政权力抹煞自由竞争的精神，颠覆了市场经济存在的基础，与市场经济中公平竞争的理念相悖，其危害性远甚于经济垄断。市场经济的基本特征就是市场的统一、开放，而行政垄断总是以某一地区或某一部门的利益为出发点，将该地区或该部门隔绝开来，形成地区封锁和部门经济封锁，从而直接阻碍和破坏全国性统一和开放市场的形成。被保护的部门和地区，为了争取一个“正当的合法竞争”，不再把精力放在如何通过技术创新和科学管理来提高竞争能力，而是将大量费用用于行贿，以取得相关部门的庇护，从而导致官商勾结、权钱交易等社会腐败问题。由于我国行政垄断的形成主要是源于体制上的原因，制止行政垄断的任务并非是我国《反垄断法》所能独立完成，因此，确立行政垄断综合治理的观念是完全必要的。要全面消除行政垄断，首先，必须真正确立起市场经济观念及市场经济体制，确立自由企业制度，进一步转变政府职能，使国家对市场的调控和干预限制在法律授权的范围内。其次，完善市场经济法律制度，建立一套包括《公司法》、《税法》、《劳动法》等在内的完整法律体系，保障市场经济经营者确实实现身份平等和机会平等。与此同时，对相关部门的法律法规要及时进行修订，包括修改和完善《电力法》、《航空法》、《铁路法》等，避免部门利益被法制化。加快《电信法》、《石油天然气法》等的立法进程，以推进垄断行业的改革。只有这样，才能使行政垄断不再成为危害社会主义市场经济的主要危险，

只有转变政府职能，才能形成垄断行业的有效竞争格局，才能建立垄断行业的现代企业制度，才能加快推动相关行业的法制建设，才能逐步建立和完善公平透明、监管有力的垄断行业监管体系。

(作者系武汉科技学院人文杜科学院讲师，中南财经政法大学经济学博士)