区域公共管理视角下的区域政府间竞争与合作

尹灵枝　武明楠

摘 要：随着区域公共管理理论的兴起，作为区域公共管理主体的区域政府间的行为备受关注。本文从区域政府间竞争的涵义与基本形式入手，论述了区域政府竞争走向合作的必然性，并进一步提出了完善区域政府合作的一些建议。

关键词：区域政府 竞争 合作

区域公共管理是随着全球化发展和政区竞争的加剧而兴起的。区域公共管理是以区域政府组织为主体的区域公共管理部门，为解决特定的公共问题，对区域公共事务进行治理的社会活动。区域公共管理理论包括区域公共物品供给、区域公共管理主体多元化、区域政府竞争与合作和区域政府竞争力研究等，区域政府间竞争与合

作是区域公共管理的一个研究方向。

一、区域政府间竞争的涵义与基本形式

人类社会充满着竞争，竞争是一种识别机制，它能从成本过高的事物中识别出对人们自己有益的事物，促进社会经济的持续进步。

（一）区域政府间竞争的涵义

区域政府间竞争是指行政区域政府力图获得或维持其他行政区域政府也在力图获得的并非各方都能拥有的资源的行为。区域政府间的竞争体现为辖区间政府为了获得各种资源以实现一定的目标而围绕制度、政策、公共物品与公共服务的竞争。区域政府已不再是自给自足的封闭式政府，而是拥有独立地方利益和横向竞争压力的开放型政府。

（二）区域政府间竞争的基本形式

区域政府间竞争的基本形式有：同质的竞争、差异的竞争与合作的竞争。

同质的竞争下，区域政府的策略具有明显的模仿性，成功的关键在于击败对手。竞争往往集中在某一焦点上，竞争产生的条件是竞争各方抢占的是相同的要素，竞争各方满足流动要素的能力有限，属于一次性博弈。

差异化竞争下，区域政府成功的关键在于赢得目标流动要素。目标流动要素被不断地细分，竞争各方力图寻求自己的比较优势，竞争产生的条件是有足够多的目标流动要素，区域政府有足够的能力与资源重复博弈。

合作的竞争下，区域政府认识到竞争对手对自己的利益，聚焦于自己的核心能力。这种核心能力表现在区域政府内部资源、知识、技术的积累和整合过程，通过这一系列的积累和整合，形成优于其他竞争者的角色，它

能为流动要素带来不可替代的利益，使区域获得更大收益。竞争产生的条件是竞争者在多个层面的立体博弈。

二、区域政府间竞争走向合作的必然性

市场经济的发展，区域间交往和联系的加强，使得政府间的权力让渡成为必然。在经济发展中，一个地区的发展仅靠自身内部资源与要素的投入产出循环几乎是不可能的。由于资源禀赋的差异，各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要，这必然导致区域合作。

（一）生产力发展的必然结果

生产力具有一种内在的扩张力，当生产力发展到一定程度后，就会超出原有的地域范围而向新的地域转移、扩张，在新的区域集中并发展。现代经济是开放型经济，由于比较利益的客观存在，地区间生产要素的流动是不以人的意志为转移的。因此市场经济的发展必然要冲破狭隘和封闭的自然经济格局，代之以相互往来和相互依赖。而交通和通信手段又缩短了空间距离，便利了生产要素的流动，加深了相互依赖的程度。

（二）区域间资源禀赋差异产生的分工利益

区域经济学认为：由于“生产要素的不完全流动性、经济活动的不完全可分性、创新能力的部分排他性和竞争性、商品和劳务的不完全流动性”区域之间在自然资源、人力、资金和技术等发展经济的基本要素存在着差异，从而形成区域分工。而建立在分工基础上的合作则是获得更大收益的必由之路。因此，分工奠定了地区间经济联系的基础和前提，各地区自然条件的差异是引起地域分工和地区经济联系的重要原因。

（三）区域公共产品供给与区域公共问题凸现

区域公共产品大多产生于相邻的区域之间，涉及区域内两个以上管理主体之间的利益关系与矛盾冲突，具有明显的地理依赖性及外部效应溢出性特点。如果不从全局出发，囿于地方利益与地方保护，则区域公共产品的效率与效能就会降低，影响区域共同利益的实现。同时，随着区域经济与社会的发展，区域公共问题日益严重，如跨区域犯罪、流域治理等问题出现，仅靠单一政府无法解决，必然要求区域政府间合作。

（四）科技的发展与资源的共享

在加速度的作用下，科学技术的空间转移规模扩大，更新期缩短，协作越来越密切，这种技术的空间转移与协作更加深了经济上的相互依赖。另外，由于不同地区往往共享一种或几种资源，资源的破坏不仅会造成本地区经济环境恶化，还会造成相邻地区环境的破坏，区域间合作是共同保护资源和环境的必然要求。因此，各个地区对共同的资源必须联合保卫，防止一地区对资源保护，而另一地区“搭便车”的出现，也防止一地区对公共资源的掠夺式开发刺激另一地区进行模仿。

三、区域政府间合作的完善

新制度经济学认为交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间的关系，必然会使交易费用增加，协调区域政府间的利益关系，单纯寄希望于中央的调控成本太高，也无法达到目标，由此决定了区域政府在资源配置中要发挥重要作用。它们可以确定自己的制度安排来促进政府间合作，协调政府间利益矛盾，走出公用地的两难处境。

（一）构建区域优势，形成地方特色

区域政府的成功将逐渐依赖于区域政府采用差异化策略的能力，地方发展越来越依赖于对流动要素的吸引力和运用这些财富创造新价值的能力。区域政府一旦能够利用高模仿成本的策略建立自己的比较优势，就能为区域带来可持续的发展。

在构建比较优势的过程中，政府自身最为关键，政府管理水平是区域政府竞争优势的重要组成部分，将直接影响政府在竞争中的地位。政府应精简办事程序来降低服务成本，放松管制、精简机构来降低政府代理成本。同时通过积极支持企业形成良好的服务环境。地方政府还应致力于制度建设。制度属于模仿成本较高的策略，这类优势会因使用而增强，而且模仿成本很高，一旦形成其他地方想模仿几乎不可能。区域政府在构建自己的比较优势时，应当着手于制度建设。

（二）完善区域政府间合作的组织网络

1.建立跨地区经济合作的规划与协调委员会。由各政府具有决策权的官员参加，从区域发展的高度确定一个整体的战略框架。各个地方的经济总量、规模、区位和发展潜力都不同，需要一个整体规划来整合资源优势。对区域经济合作进行前瞻性研究，对区域发展面临的重大问题进行磋商，对有关项目进行监督，从而为区域内经济合作营造良好的氛围。

2.构建区域内政府领导人联席会议制度。就合作的整体方向和框架进行协商，加强彼此间的了解，增强区域合作。各区域政府共同对区域内的一些公共事务进行沟通协商，及时解决存在的一些矛盾，有助于区域政府间加强合作意识，从整体考虑自己的经济定位，真正融入到区域合作中。

3.建立健全利益协调机制。在区域政府间合作中，建立健全利益协调机制尤为重要，利益协调机制包括利益分享与利益补偿机制：利益分享机制是在互利、协作的条件下形成区域间合作关系，通过地区间利益的分享来实现地区的共同发展；利益补偿机制主要通过规范的横向转移支付制度实现地区利益的横向转移，实现利益在地区间的合理分配。

（三）推动跨区域企业集群成长

企业集群的优势在于区内企业间形成“集体效率”，这是由企业的外部经济性和联合行为而给企业带来的竞争优势产生的外部经济效应，在企业之间形成稳定的分工与合作关系需要区域政府引导。

1.促进企业间横向合作。区域政府可召集区域内企业举行定期会议共同探讨制约企业发展的瓶颈。集群内企业往往面临相同或类似问题，问题的解决具有明显的规模效应，可由企业合作解决。区域政府为企业创造共同行动机会也是促进企业间、企业与政府间逐步建立起信任的过程，通过政府与企业间的互动才能够判断出各个参与者的能力及他们的责任感。

2.促进企业集群内的纵向联系。区域政府加快跨区域信息化建设，为企业间交流提供高效运作的平台，加快先进生产技术和管理经验在企业集群内的传播，加速产业创新步伐；推动制度规则的建立与完善，保证交易各方合约的有效执行，促进公平交易并确保其持续发展；还应确保法律、法规在区域内得到有力执行，通过正式的制度规则保证长期合作。

（四）扶持区域中介机构

政府财政拨款并利用自身资源、信息和组织优势成立“政府主导型”的专业化服务机构，并帮助其建立信誉，不断完善服务功能，拓展接受服务的成员。这相当于政府以补贴的形式对企业进行扶持，虽然政府补贴一定程度上造成市场信号的扭曲，但与成长初期的发展困境相比，这种扭曲的代价很低，地方政府维持服务机构运作的强制性制度变迁可看成是“帕累托改进”的次优模式。通过对服务机构的扶持，政府间接扶持了跨区域企业的成长。但政府的介入不能是无限期的，随着中介组织的完善，地方政府角色应及时转变，使中介机构独立推动集群成长。

（五）促进中央、地方和社会的三方互动

要促进区域政府间合作应该从中央、地方与社会三方入手，并通过三方互动达到地方政府合作的良性发展：从中央层面，强化中央政府的协调作用，中央与地方权力划分制度化，制定明确的法律、法规，确定区域政府合作的裁决机构等；从地方层面，协调好与中央关系，充分发挥区域合作中社会参与的作用；从社会角度，应充分发挥居民在区域政府合作中的裁决作用，保障其退出权的实施，为第三部门的发展营造空间以弥补区域公共产品供给的不足。

参考文献：

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