城镇化过程中耕地保护问题及对策研究

李星

摘要：十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。而耕地是第一产业的根本保障，在城镇化过程中必须重视耕地保护。同时，随着城镇化建设与工业化发展，占补不平衡等问题日益凸显，不合理开发利用土地资源导致耕地质量不断退化。这些新问题的出现也为耕地保护提出了更多新要求，因此本文主要对城镇化过程中耕地保护问题进行研究并提出对策。

一、引言

随着城镇化进程的发展，建设用地的需求也不断增加。土地是珍贵的资源 ，城市发展需要更多的土地，因此开始出现耕地占补不平衡的问题。许多地方只注重经济的发展，而忽视了耕地的保护和耕地对人们生存的重要性，从而使得耕地数量、质量、生态等方面都面临着挑战。我国依然是个人口大国，人均耕地少的问题依旧存在，我们不能放松对耕地的保护。目前，国家也提倡改变城镇化发展的模式，即以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。在新型城镇化背景下，主张一种和谐发展模式，城市和乡村协调的发展，而耕地作为第一产业的根本保障，应该在接下来的城镇化建设中得到更多保护。并且，国家也越来越重视耕地保护了，2019年8月26日，人大常委会修订通过并颁布的《中华人民共和国土地管理法》确立了以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度[1]，可见国家对耕地保护的重视程度。6月25日是第三十个全国“土地日”，2020年的主题是“节约集约用地严守耕地红线”[2]。粮食安全是关系十几亿人口的生存大事，粮食安全又与耕地保护紧密相关，宝贵的耕地资源是粮食安全的保障。在疫情反复波动与国际贸易不稳定的背景下，守牢耕地红线，让每寸耕地都能高产出优质的粮食，才能更好地保障国家粮食安全，并在粮食安全上不被动。粮食安全是当今经济社会发展必须关注的一个关键点，对于社会稳定与经济发展有着至关重要影响，因此耕地保护也有着重大意义。

二、城镇化过程中耕地保护的现状及问题

（一）城镇化发展加快了建设用地的需求

城镇化发展使得越来越多的人涌入城市，城市建设用地的需求也就不断增长。城镇化是经济社会发展的必然趋势，2019年我国城镇化率已经达到了60.60%，预计到2030年将达到65% 左右[3]。说明整体上国家经济以及人民生活是向着好的方向发展。从2010年至2018年我国城镇化率从49.7%上涨至59.58%，我国城镇化持续发展。城市建设占用更多土地，從2010年至2018年城市建设用地面积逐年上升，8年间增涨了一万六千多平方公里，但一个国家的土地资源是有限的，城市建设用地的增多会导致农用地及耕地面积的减少。因此，在城镇化过程中，城市发展带来的建设用地的增多会为影响到耕地保护，平衡城市发展与耕地保护之间的关系就变得尤为重要。

（二）耕地质量总体不高

从我国目前耕地质量的综合情况来看，我国现存耕地中，优质耕地占比是较小的，中等占比最高。可见我国现存耕地总体质量不高。并且，占地单位并未完全遵守占补平衡政策，很多地方占用了优质耕地，最终却用质量不高的土地来补，这就会造成占补耕地的质量不平衡，会使得优质耕地越来越少。并且随着农村化学肥料的使用，一些伤害大的药水肥料会对土壤质量产生伤害，最终会使优质土壤变差，中等变为低等。

（三）耕地数量逐渐减少

国务院提出到2020年，全国耕地保有量不少于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田，稳步提高粮食综合生产能力，为确保谷物基本自给、口粮绝对安全提供资源保障。耕地作为粮食安全的基本保障，我国对其十分重视，一直强调要坚守耕地红线。但是我国的耕地还是在逐年地减少，从2010到2011年耕地总面积下降的最多，但是从2011至2017年看，耕地下降的幅度是趋缓的。尽管下降的幅度不大，但耕地数量依然逐渐减少。我国现在20.23亿亩距离18亿亩也只有2.23亿亩了，因此保守住18亿亩耕地红线是当今面临的一个急迫且艰巨的任务。

（四）耕地受污染情况增多

随着城镇化进程的推进，工业化的发展，越来越多的企业工厂兴办，并且还有许多工厂去农村建厂。以前国家一直强调要注重耕地的数量和质量，耕地的生态价值却未得到重视。如今，国家着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。然而，废水、废气、废料等的处理还存在问题，许多企业出现不经处理直接排放的情况，污染物对周围耕地造成了伤害，耕地土壤表层受到影响，土壤肥力下降，耕种农作物质量和产量严重下降，最终就会导致耕地变为荒地。目前为止对企业未按规定或者超标排放三废的惩罚多以经济罚款为止，并且罚款力度小，企业的污染成本低就不能从根本上整治这种情况，最终农民赖以生存的土壤就会被污染，农民也不能得到企业的赔偿。最严重的是，很多土壤被污染会是永久性的，一旦破坏就不能恢复。

（五）耕地占补不平衡

尽管国家相关政策已经做出规定，按照占补平衡的原则，占用耕地的组织与单位不仅要开垦出数量相当的耕地，并且更要保障开垦耕地的质量，如果不能按照要求开垦耕地，应当缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。但是在各地工作实际开展过程中，仍然存在占用耕地数量比补充数量少的情况。从2010年至2017年，全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等每年减少的耕地面积都多于增加的耕地面积，如果一直这样持续下去就会出现耕地占补数量不平衡。就算数量是符合要求的，有些地方征用那些优质的农田耕地，最后却用一些已存在的低质土地，或者去新开垦一些低质土地作为补充。这就使得“占优补优”政策形式化了，耕地资源越来越匮乏。许多政府就只看中那些能明显带来政绩的经济发展指标，而不重视一个地区的可持续发展。如果想让耕地红线坚守住的话，必须坚持“占多少补多少，占优补优”的政策。

三、改善耕地保护的政策建议

（一）节约集约用地，严守耕地红线

经济需要发展，耕地也必须保护。我们不能因为目前还没有触碰到耕地红线，就认为还有一些耕地是可以转换为建设用地的。我们不能只盯着那条红线看，我们的目标应该是保护现存的耕地。節约用地是当前保护耕地的重要手段，但是土地的利用效率也是值得关注的一点，可根据现存耕地实际情况调整土地利用布局，提高现存土地的利用效率。在新批准建设用地的时候，适度采用市场方法，提高土地资源的配置效率。

（二）维护耕地占补平衡政策，贯彻占优补优政策

首先，从政府角度出发，政府在做城市建设的规划时，就要考虑到土地即将使用的情况，对于需要占用耕地的规划要谨慎研究，尽量不占用耕地。上级政府应该加强下级地区建设用地开发的监控，注重耕地占补数量和质量是否符合规定，占用耕地要先保证能够补充，杜绝以低质土地换取高质耕地，对于违规者加大惩罚力度。第二，赋予农民一定的监督举发权。耕地主要集中在农村，而农民又靠土吃饭，因此农民对于耕地的减少与质量是最为重视的。给予农民一定的监督举发权，并畅通其举报渠道，从上到下严厉打击非法占用耕地资源的行为。第三，要在农村建立耕地质量监测点，安排相关人员动态地监测土地质量，并形成一个专门的耕地质量网站，让相关部门可以及时监察土地质量。

（三）注重耕地的生态价值，保障现有耕地质量

一、污染大的企业应该远离耕地。对于有一些污染性强的工业，工厂不应该设置在耕地附近，尤其是优质耕地。二、加大对耕地污染的企业的惩罚力度。企业排放的三废污染了土地，一方面要加大经济惩罚，另一方面，如果对耕地破坏程度大，就应该要求企业对其污染耕地进行恢复。三、在农村推广使用有机肥。有机肥对于耕地的伤害更小，但是在短期内效果不如化肥明显。因此，政府应该对于有机肥企业进行补助，使有机肥价格降低，从而促使农民更多使用有机肥。

（四）在社会宣扬耕地保护的重要性

一、在学校教育中从小为孩子灌输一种耕地是我们赖以生存的基础的思想，让孩子明白耕地对于我们生存生活的重要性。二、要在一些主流媒体上宣扬耕地保护的迫切性与重要性，在社会形成一种保护耕地的意识。三、在农村，要让村干部、村民委员会定期宣传耕地保护相关知识，向农民传播耕地现状、保护重要性，以及当发现有不当耕地违法交易时应该如何举报。从而从教育、社会媒体、农村三方面入手，使得整个社会形成重视耕地的风气，并把保护耕地的思想体现在日常的行动中。

四、总结

我国城镇化发展还有一段路需要走，如何平衡城市建设和耕地保护是一个无法避免的问题。从古到今，没有那个国家不重视耕地的，只有更好地保护耕地，粮食安全才能够得以保障。城镇化过程中存在的占补不平衡、耕地违规占用、占优补差、生态功能破坏等问题，这些问题是城镇化和工业化发展必然会引起的问题，当今世界上那些耕地保护更成熟的国家也经过了不断探索。因此我国必须采取一定措施来进行耕地保护，要坚持节约集约用地严守耕地的红线、占用耕地要占多少补多少、也必须坚持占优补优、注重耕地的质量与生态、积极宣扬耕地保护的重要性。耕地保护要摒弃以前只看重数量的观念，形成耕地保护向数量、质量、生态“三位一体”纵深发展[4]。耕地得到更好保护，才能保障国家粮食供应，维持社会的稳定。

参考文献：

[1]杨颖.新时期城镇化建设中的耕地保护问题[J].农村经济与科技，2019，30（22）：212-213.

[2]本报评论员.节约集约用地 严守耕地红线[N]. 人民日报，2020-06-25（001）.

[3]孔令仙.我国新型城镇化建设中土地利用存在的问题及解决对策 [J].渤海大学学报（哲学社会科学版），2015（01）.

[4]汤怀志，桑玲玲，郧文聚.我国耕地占补平衡政策实施困境及科技创新方向[J].中国科学院院刊，2020，35（05）：637-644.