如何建立中央统筹公共养老金

胡乃军

我国现行“三支柱”的养老金制度体系，第一支柱包括城镇企业职工基本养老保险制度、机关事业单位基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度三大制度，是政府主导的基本养老保险制度;第二支柱包括企业年金和职业年金，由企业和单位主导采取自愿的方式;第三支柱为个人主导的个人自愿参加的税延养老金制度，包括商业养老保险和个人养老储蓄计划。

从1997-2018年，经过多年的改革和制度变迁，我国建立了基本养老保险、企业补充养老保险和个人补充养老金，以满足不同阶段和群体的养老保障需求，但是仍然存在结构性缺陷。在公共养老金缴费率偏高的情况下，企业负担较重，加上相关政策和制度还不太完善的情况下，作为第二支柱的企业年金发展缓慢，个人养老金计划启动不久、个人储蓄不足、税延性商业保险市场混乱，社会统筹和个人账户混账管理，个人账户资金被统筹账户透支，形成空账，导致养老保险体系结构严重失衡。

现行养老金制度体系下，公共养老金一头独大，承担养老保障的主要压力和负担，但是在人口急速老龄化的趋势下，公共养老金充足性和可持续性的问题突出，根据人力资源和社会保障部统计公报显示，截止到2018年，全年城镇职工基本养老保险基金收入51168亿元，基金支出44645亿元。年末城镇职工基本养老保险基金累计结余50901亿元，根据《中国养老金精算报告2019-2050年》预测指出，城镇职工养老金当期结余将在2028年出现赤字并不断扩大，到2050年當期结余为-16.73亿元，而在更长的未来，随着深度老龄社会的到来，养老金缺口还将进一步扩大。

除此之外由于基础养老金尚未实现全国统筹，养老保险区域差异还将进一步加大，虽然2018年7月国家已经出台和实施了基本养老保险基金中央调剂制度，但是其调剂能力有限，各省份养老保险基金支付能力和累计结余差异仍然明显。

从学理上来看，公共养老金应该具有统一性的属性，包括统一制度、统一政策、统一管理，以中央政府为责任主体在全国范围内统筹，为参保劳动者提供均等的公共物品，作为一项国家制度安排，要保证制度的公平性，保障参保人年老退出劳动市场后的基本生活和融入社会的能力。提升基础养老保险统筹层次，实现全国统筹，实质上是要确保基本养老保险金的公共物品属性。目前我国养老保险地方统筹格局之下，基本养老保险金待遇在不同地区和群体之间呈现非均衡的状态，特别是不同地区的养老保险差异明显，人口结构年轻经济效益好的省份，养老金待遇好，企业缴费负担轻，而劳动力流出省份养老保险财务状况很不乐观，只能依靠政府财政补贴和高缴费负担来维持收支平衡。

例如东北老工业基地退休职工多，养老负担重，企业要按照工资总额的20%缴纳基本养老保险;而广东省是劳动力主要流入省份，退休人员少，养老负担轻，企业缴费负担较轻为工资总额的14%。公共养老金作为保证职工平等权益和完善劳动力市场的基础性制度，正在固化地方利益格局，形成养老保险制度的恶性循环。

如何建立中央统筹公共养老金

一、要完善公共养老金供给机制

由于存在市场失灵问题，公共物品和有益物品应由政府提供，基本养老保险金作为一种公共物品，其供给责任主体是政府。基本养老保险金应在全国统一的制度安排下，保证其供给有效和分配公平，但在现实中较低的统筹层次决定了地方政府基于自身利益的考量，扭曲统一的供给机制，公共养老金在同一地区内分配不均，不同地区之间差异明显。提高统筹层次，公共养老金可以在全国范围内统收统支，中央政府直接承担供给责任，在统一的制度体系内，为所有劳动者提供基本养老金。

二、破除壁垒，降低养老保险制度交易成本

劳动力的流动要求养老保险关系具有可携带性，能够顺利实现转移接续。我国现行基本养老保险制度存在依人群设计和地区分割的问题，由于制度和统筹层次的壁垒，参保劳动力在区域间流动过程中造成养老保险权益流动性损失，也可以称作养老保险制度的交易成本。全国统筹后的公共养老金，在统一的制度安排下，缩小不同地区养老保险待遇差异，同时完善供给机制，合理划分中央与地方政府之间的责任，统一制度安排，降低劳动者在流动过程中的信息成本和谈判成本。增强了劳动者养老保险权益的可携带性，能够有效降低制度的交易成本，促进劳动力在各地区之间平滑流动。

三、提高公共养老金投资管理效率

在较低的统筹层次下，所谓的公共养老金在各省份自己的行政辖区内进行统筹调剂，大部分省份实行现收现付的管理模式，累计结余资金投资运作能力弱，目前仅有17个省（区、市）与全国社保基金签署委托投资协议，共有7062亿元到账投资运营，人社部统计公报显示，截止到2018年末全国城镇职工基本养老保险基金累计结存50901亿元。根据《中国养老金发展报告》公布的利息收入等信息综合分析，中国基本养老保险基金的投资收益基本维持在2%左右，而在2000-2015年间的年均通货膨胀率约为2.35%，同时期全国社会保障储备基金年均收益率达到8.82%，反差之下表明基本养老金贬值明显。

虽然有投资稳健性和投资市场不成熟等诸多因素的影响，但总体上结余基金运作管理效率低下，在地方统筹格局下仍有很多小规模的养老基金躺在账面上造成隐性损失。在当前养老压力下，维持公共养老金的支付能力，除了要扩大征缴面、完善财政补贴机制，还要依靠基金的投资运作收益，通过全国统筹，将分散的基金统一到中央一级，进行集中管理和运作，提高基金整体抗风险能力，实现公共养老金保值增值。

四、完善顶层制度设计，体现中央政府责任

加快推进全国统筹，建立中央政府统筹的公共养老金，坚持老人老制度、新人创新;全覆盖、保基本的原则。在统一制度下夯实公共养老金、建立养老金税，由国家税务机构统一征收，根据全国平均工资水平统一缴费和待遇，消除不同群体和地区之间的差异，公共养老金作为一种公共物品，由国家生产、中央政府承担兜底责任，解除国民后顾之忧，让所有劳动者都能够享受一份分配公平、待遇适度、长期可持续的养老金。（本文作者系中国科学院大学副教授;文章来源：《北大金融评论》）