深入分析全国国土调查主要数据成果

朱留华

2018年9月，国务院统一部署开展第三次全国国土调查。今年以来，国务院第三次全国国土调查领导小组会议、国务院常务会议、中共中央政治局常委会议、中共中央政治局会议，先后听取并原则同意了第三次全国国土调查主要情况汇报。中共中央政治局会议指出，第三次全国国土调查是近年来开展的一次重大国情国力调查，也是党和国家机构改革后统一开展的自然资源基础调查，对调查中反映出的问题，要高度重视、深入分析，采取有针对性措施切实加以解决。

为认真贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，我们对“三调”数据成果进行了深入分析，就严格耕地保护、统筹生态建设、加强节约集约用地等提出相关举措。日前，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局联合发布了《第三次全国国土调查主要数据公报》。

“三调”与以往的调查相比，有哪些不同和特点？

这次调查，立足支撑生态文明建设、服务自然资源统一管理，将土地调查调整为国土调查，查清了各类国土资源在空间上的分布和边界。和以往的土地调查相比，在调查内容、技术方法、组织模式等方面都有较大的调整和提升。主要体现在以下四个方面：

一是，适应新要求，修订了调查分类，丰富了调查内容。按照山水林田湖草系统治理、推进“多规合一”以及机构改革要求，“三调”统一了陆海分界、明晰了林草分类标准、细化了城镇建设用地分类，并将“湿地”列为一级地类。同时，摸清了地类之间的转换变化情况，掌握了耕地“非农化”和“非粮化”情况，还把耕地变为其他农用地的情况，按恢复耕种的难易程度进行了区分和标注。

二是，运用新技术，提高了调查数据精度。“三调”在遥感、卫星定位和地理信息系统等常规调查技术基础上，进一步整合了移动互联网、云计算、无人机等新技术，全面采用优于1米分辨率的卫星遥感影像，“二调”时主要用的是2米分辨率的影像。“三调”将建设用地和设施农用地图斑的最小上图面积标准从“二调”时的400平方米提高到200平方米，耕地等农用地图斑从600平方米提高到400平方米，其他地类图斑精度也有相应提升。“三调”查清并汇集的调查图斑数达2.95亿个，比“二调”时的1.45亿个增加了一倍多。

三是，建立新机制，提升了调查工作效能。“三调”建立并全面应用“互联网+调查”机制，通过全国统一的“国土调查云”平台，实现了外业调查、内业核查、数据建库等工作的上下联动、远程对接和实时印证。外业调查中，同步拍摄实地照片，全面反映地块全貌、利用特征，以及拍摄坐标、方位角和时间等信息，通过云平台实时上传、比对、校核。“三调”通过实地拍照、无人机拍照和高分辨率航空遥感影像举证的图斑有1.74亿个，占总数的60%。“互联网+调查”机制的应用，有力支撑了调查效能提升，特别是有效地克服了新冠肺炎疫情带来的外业核查困难。

四是，坚持全程质量管控，强化督察制衡，确保调查数据真实准确。“三调”执行分阶段和分层级质量检查验收制度，每一阶段成果检查合格后才能转入下一阶段，只有检查合格的数据才能建库逐级汇交。同时，我们坚持“刀刃向内”，组织自然资源督察机构在县级初始调查、初始调查国家级核查、初始调查国家级复核和统一时点更新调查4个关键节点，开展了4轮专项督察，先后覆盖了394个县级调查单元。第一轮督察在初始调查过程中開展，无法计算差错率，后三轮督察发现的差错率分别是0.73%、0.34%和0.11%，呈逐次降低的态势。可以说，专项督察在保证成果质量方面发挥了重要的制衡作用。

近年来，我国持续加大生态建设力度，从“三调”数据成果中，能否反映出生态保护和建设方面取得的成效？还有哪些问题和不足？

“三调”结果显示，10年间，生态功能较强的林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等地类合计净增加了2.6亿亩，可以看出生态建设上取得的积极成效。

同时，“三调”成果也反映出，10年间，全国有2.29亿亩耕地流向林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等生态功能较强的地类，而又有2.17亿亩上述地类流向耕地，说明当前我国国土利用和生态建设格局在局部地区还不稳定。一些地方还暴露出生态建设的盲目性、生态布局不合理的现象。比如，“三调”发现有880多万亩坡度25度以上的林地被开垦成了耕地，而同时，又发现有1.8亿亩坡度25度以下的耕地上种了树，其中有6200多万亩是坡度2度以下的平地。年降水量400mm以下地区新增乔木林地4900万亩、灌木林地1.8亿亩;年降水量200mm以下地区，约6500万亩草地流向林地。这些与自然地理格局不相符合的做法，既影响国家粮食安全，又影响国土绿化成效长期巩固。这个问题必须高度重视。

下一步，我们将以***生态文明思想为指导，坚持系统观念，尊重自然规律，统筹好生态建设与其他土地利用。

一是，在“三调”形成的数据库基础上，科学划定生态保护红线，合理安排生态建设布局，纳入各级国土空间规划并严格实施。

二是，对不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙”的原则，逐步进行调整。

三是，在“三调”形成的统一底图上，科学安排并带位置下达新的生态退耕、国土绿化任务。

“三调”数据是我国国情国力调查的重要基础数据，成果来之不易，请问：下一步在推动成果共享应用方面有哪些考虑？

在“三调”成果共享应用方面，我部目前正在积极推进三方面工作。

一是，共享“三调”成果数据库。在国土空间规划编制工作中，已充分利用“三调”成果作为体现国土空间唯一性的一张底图。同时，我们也根据不同的管理需要，制作了可提供给各有关部门共享应用的“三调”成果数据库。

二是，建设国土空间基础信息平台。以“三调”成果为统一底版，结合数字高程模型（DEM），更新高分辨率遥感影像，开展大数据深度挖掘，集成国土空间规划、用地用海审批和实施监管等相关数据，构建国土空间基础信息平台。结合年度国土变更调查，实现对各类空间利用数据的统一管理、空间分析、共享服务等功能。

三是，构建国土空间规划“一张图”。集成各级国土空间规划和各类相关专项规划成果，纳入国土空间基础信息平台，构建国土空间规划“一张图”，实现相关空间规划在“一张图”上的协调衔接，解决过去各类规划底图不一，多规冲突，数、线、区分离等突出问题，实现所有国土空间统一用途管制和实施情况的动态监管。（本刊编辑 林凤鸣整理）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.31.002