国土空间视角下韧性城市建设的再探讨

勒明凤

【摘要】我国是一个自然灾害多发的国家，一直以来灾害给我国经济社会发展造成了重大影响。当下，我国正处在全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的承上启下关键时期。“安全发展”“可持续发展”作为中国现代化的必由之路，是我国城市发展必须正视的问题，对推进国家治理体系和治理能力现代化至关重要。2019年的结尾爆发了一场史前严重的疫情灾难“新型冠状病毒”在全球范围内造成了深远的影响。对全球城市安全、经济金融、健康发展等各个方面造成沉重的打击，所以我再次从城市规划的角度对此疫情进行简要分析。

【关键词】经济发展;城市建设;韧性城市           【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.31.027

近年来中国经济高速发展，城市建设日新月异。城市化进程正在加快，城市经济、人口和交通运输能力都在增加。城市间人口流动的加速和城市群的加强，大大加快了城市流行病的传播，增加了人口规模。

1、我国国土空间建设成就

1.1城市的风险效应

目前的城市，一直被称为高层城市。城市人口不断增长，城市规模不断扩大，城市交通量不断增加，人口密度增大带来的风险不断增加，这些都充分地显现了城市过度积聚的弊端。现有城市通过不断的增加城建密度，来追求更高的经济效益，使得出现超高层居民楼。与此同时，城市人口、城市建设的规模不断扩增，城市的内部交通联系性不断增强，导致传染病传播速度加快，风险规模效应加大。

1.2城市的疫情防控

疫情防控，能充分体现政府的执行力和影响力价值。2019年武汉疫情爆发后，国家首先实行交通管制，严格控制传染源，有效防止了传染病的大规模传播。此后，国家防疫系统有效地协调了国家资源力量的支持，缓解了医疗资源不足的问题，控制了大都市地区的疫情。最后，武汉市防治传染病工作逐步取得成效，实现了全面清理。

从全球防疫形势看，新加坡的防疫绩效更加显著，能为我国城市的疫情防控提供有价值的参考和借鉴。新加坡已完成了疫情初期的有效控制，分为灵活预控和刚性控制两个层次。在刚性控制层面，新加坡原有医疗体系规划完善，医疗卫生设施布局合理，医疗水平居世界前列，为疫情下当地医疗资源的顺利运行提供了硬件保障。在灵活的预控层面，新加坡有800多家公共卫生预备诊所（PHPC），在新加坡卫生部门的指导下，能够快速有效地应对突发事件，并在突发公共卫生事件中承担基层社区医疗服务的职能。疫情爆发后，PHPC发现疑似病例，并按照流程将其转移到上级医院，以减轻公共医疗资源的压力，避免交叉感染。

1.3城市的规划管理

目前，城市规划以经济效益为主，提倡城市群、城市带、大都市区，采用“报团取暖”的方式产生集聚效应，以抵御区域竞争的压力，及缓解内部同质竞争的恶性消耗。但盲目追求高强度、高密度的城市发展，导致风险规模效应的提高，反而增加了城市脆弱性。城市规模的不断扩大导致风险管理和控制难度的增加，最终导致城市脆弱性的增大。

因此，加强土地空间规划和利用控制，科学编制土地空间规划是当下城市发展中的必要措施。实施建设用地减量，全面控制总量，优化增量，盘活存量;创新土地资源供应管理模式，深化土地供应体制改革，建立差异化评估、财税等激励约束机制，严格控制非农业建设占用优质耕地和高生态价值土地;推进土地综合整治和生态恢复，大力推进土地工程科技创新，继续推进矿山环境、流域湿地、退化污染土地、盐碱地等领域的大规模综合治理;实施土地储粮战略，实行最严格的耕地保护制度，重点加强永久性基本农田建设，实行使用与维护相结合，建设节水高效耕地;加快智慧土地平台建设，打造国土资源天地立体遥感监测“一张地图”，建立实时监控和数据共享平台，开发、规划、审批、供应、使用、维修，“检查和登记”，促进自然资源管理的高质量发展。

2、我国韧性国土空间建设的战略重点

2.1规划中的问题

现有专项规划对设施和场所的兼容性缺乏定位，对灾害下公共服务设施的可兑换性和应急性没有明确的指标或控制要求。目前规划的体育场馆、绿地系统等公共服務设施防灾减灾配置单一，存在用地不集约、设施灵活性不足的问题。目前，我国城市规划管理单位的规模过大，尚未形成完善的分类体系。近年来，我国不断加强对社区治理模式的探索，但尚未明确社区的范围和规模，并建立有针对性的配套指标体系。公共资源、社会保障和风险控制没有得到优化。

2.2韧性城市

韧性城市是指城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理的调配资源以从灾害中快速恢复过来。长远的来讲，城市能够从过往的灾害事故中学习，提升对灾害的适应能力。此次疫情涉及了合理完善的公共卫生体系、合理化城市防灾空间布局、经济结构调整等多方面问题。与传统公共安全视角相比，韧性城市强调多学科、多尺度的交叉视角审视问题，提供更为科学的治理策略。为了有效评价和科学量化城市韧性，首先要对城市韧性进行全面评价，然后从城市体系和弹性管理、城市基础设施、生态环境、生态环境多个维度构建完善的层次化城市韧性评价指标体系。土地空间规划将重点关注城市应急设施系统等空间方面，如人均避难所面积和容量、1000家医疗卫生机构的床位数量，集中建设区域路网密度和绿色出行比例，从而科学量化和提高城市恢复力水平。

2.3如何更好的建设韧性城市

充分发挥空间留白机制的必要性和重要性，为“火神山”、“雷神山”等重大安全设施预留备用用地，利用国土空间规划各数据一张底图的优势，并提前预留与城市主体相连的燃气采暖、电力通信、给排水等接口。为确保各类重大安全设施在最短时间内投入施工和使用，可提前完成施工图设计，办理各类施工方案所需手续。提前明确各类公共服务设施对公共健康安全问题的防护要求，确保重大健康安全“异常”应急集中处置点的预留，制定交通物流等生命线项目应急预案和预留通道，重大安全事件情况下的市政能源和通信支持，确保在紧急情况下，此类土地可立即投入使用。

坚持平战结合的思想。在设置应急设施时，规划平时的民生服务功能，以便在发生灾害时迅速做出反应，并将其转化为战时的救灾功能。在控制性详细规划、综合防灾、绿地系统、医疗卫生等专项規划中，明确大型公共设施的功能兼容性。如优化现有疾病控制专业公共卫生机构设施，弥补现有医疗卫生体系的不足，明确各类公共服务设施应对疫情的防护要求，编制体育场馆、文化展览、闲置厂房、酒店等功能改造应急准备预案，及时应对异常需求，确保城市的高韧性和适应性。构建“社区+组团+城市”全空间制度的完善设施保障，有规划、分层次的明确建设目标，提升重大突发事件下各种资源承载力，系统化提升城市整体韧性。

3、加强风险评估

预先控制应急基础设施。在繁琐的城市空间规划过程中，应加强城市公共卫生事件的风险评估，结合高风险区域，前瞻性布局应急医疗设施用地，预留交通、城市基础设施等准入条件，确保重大疫情发生时的应急使用需要。

为了合理布局应急产业，应根据城市风险评估，布局应急产业集群，提高区域应急准备和保障能力。突发公共卫生事件高风险城市和地区，尤其要加强应急医疗、生命救援等应急产业布局。

3.1提高综合交通系统的冗余度和灵活性

灵活协调城市综合交通的发展，合理安排公共交通空间，提高交通设施的可恢复性、吸收性和承载能力，确保灾后交通快速恢复。结合交通系统建设综合避难疏散体系，优化防灾减灾空间布局，合理划定疏散和应急避难区，确保防灾减灾设施和应急行业能够依托交通运输功能实现灾后正常运营。

3.2加强顶层设计

将各类防灾减灾纳入国土空间总体规划体系，理顺弹性城市总体布局，调整城市空间结构，规避局部风险源，做好土地利用评价和科学选址，确保在各核心功能区形成以避险中心为骨干、避险点为支点的避险网络。确保城市基本运营资源的供给，为突发社会治安事件中公民的基本生活质量提供保障。以完备的顶层设计做坚实的后盾 打好物质基础，筑牢韧性城市的打造，推动产业信息化、智能化、创新化发展。在紧急情况下，通过智能物流和供应链管理系统、移动大数据跟踪、识别等技术支持信息跟踪和故障排除、在线服务、家庭办公等方式支持社会物资的运行，实现正常的社会运行。

总而言之，为了落实国土空间总体规划中的防灾减灾目标和措施，国土空间综合防灾减灾规划应纳入国土空间规划体系的专项规划，形成与国土空间总体规划紧密联系、协调反馈、同步编制的综合防灾减灾规划体系。同时，应该清醒地认识到，随着经济社会的不断发展，灾害风险的类型在不断演变，城市防灾减灾的内涵也在不断拓展，不同层次、不同空间尺度上的灾害类型及其主要灾害也会有所不同。因此，无论是在编制国土空间总体规划时考虑防灾减灾，还是编制国土空间防灾减灾专项规划，都应明确灾害的主要类型和内容，以确保规划的科学性和可操作性。例如，在城市群层面，可以从区域空间基础设施系统和综合交通系统两个方面考虑区域联合防控，提高城市群的韧性。各省区应明确土地和空间利用控制的防灾要求，并针对不同类型的重点防治对象制定分类分区的防灾手段。在乡镇一级，通过改善配套基础设施和公共服务设施，提高安全和恢复力水平。

结语：

韧性城市是一个涵盖多学科的综合系统，涉及基础设施、城市空间、交通、应急管控、大数据、互联网等领域。本文仅就与城市规划相关的弹性城市建设进行初步探讨。在这场疫情中，公众展现了有序、专业、专注的大局观，支持韧性城市建设，增强了全民参与国土空间规划。当重大事件发生时，更有利于提高城市的灵活应变能力，全民参与，共同维护一个美丽的城市大家园。

参考文献：

[1]陈秉宇：南京审计大学公共管理学院劳动经济学硕士，刘逗逗：苏州大学东吴商学院区域经济学硕士.透过疫情，探析韧性城市建设[N].江苏经济报，2020-03-19（B02）.

[2]赵丹，杨兵，何永，等.城市韧性评价指标体系探讨 ——以北京市为例[J].城市与减灾，2019，（2）：29-34.