制度经济学视角下的内生型城市更新规划

【摘要】随着中国经济新常态的到来，内生型更新将成为城市更新的重要模式，由于经济成本与制度成本等的限制，内生型更新呈现出小规模、渐进式、政策性等特点，需要通过规划加以引导。通过上海新曹杨集团多年更新建设的案例，运用新制度经济学的相关理论，指出产权政策是内生型更新动力产生的核心因素，并提出內生型更新规划以经济产权为单元的拆迁策略和以公共服务为前提的建设策略。

【关键词】内生型更新；制度经济学；产权单元；公共服务

【Abstract】According to the "new normal" era， endogenous renewal would be the most important model of the city renewal. Because of the transaction costs， this model appear small-scale .

【Keywords】endogenousrenewal； Institutional Economies； property unit； public service

1、背景

随着城市进入后工业时代，经济发展进入新常态，大规模的用地扩张趋势渐缓，由于服务产业的区位特点，对城市建成区域的功能重置和物质更新将越来越得到重视。

以上海为例，2012年上海的第三产业比例首次超过60%，经济发展已进入后工业时期，服务产业在中心城区高度集聚，而另一方面在中心城区工业用地的比例仍高达29%，如何进行合理更新，盘活存量工业用地，发挥土地应有的价值是城市发展不容回避的问题。

上海的城市更新也经历了不同的发展阶段，初期是以政府力量为主，大规模推倒重建，多更新为房地产或都市型产业；2000年以来，逐渐强化市场运作，形成主体多元、关注社会效益的新方式与路径。

规模巨大的存量更新必须充分发挥市场尤其是土地所有者的积极性，本文所提出的内生型更新是指由原有土地的所有者自发推动的用地功能转变和建筑重建，笔者认为这将是未来城市更新的重要组成方式。

2、城市更新的新制度经济学解释

新制度经济学被认为是解释城市更新动力的重要理论。如果在交易成本为零的理想世界里，只要建筑物价值小于地块价值，地块更新就会发生，因为建筑物的存在阻碍了地块价值的实现，必须进行重建才能充分实现地块的潜在价值，内生型更新正是基于二者的价值差，“经济人”的机会主义而产生。

在存在交易成本的现实世界里，地块的更新需充分考虑交易成本。交易成本是影响市场交易的一切费用，或者是“经济制度运行的费用”，城市工业土地变更用途和进行重建，在当前的规划审批制度下，应由政府收回土地再次进行出让，其中产权的转变（使用功能、产权的分割性）产生的补偿金、土地出让金差额、招拍挂的不确定性等都是更新中为重新界定产权而出现交易成本，产权制度对于资源配置效率产生重要影响，产权制度界定方式的相关政策对交易成本产生巨大影响，进而决定了内生型更新的动力和模式。

3、上海新曹杨集团的更新实践

3.1 更新历程

上海新曹杨集团前身是嘉定县长征乡曹杨村，在上世纪七八十年代以工农联营企业而闻名，并在90年代完成了企业制度改革，形式上由村组织转变为企业。随着长征乡并入上海市主城区，新曹杨集团自征了700多亩耕地，转变为城市工业用地，完成了初步土地确权，并在2000-2007年间陆续完成了该用地的建设，其中包括了9家企业，2个园区以及部分经营性物业。随着城市的发展和地区战略的调整，新曹杨集团地处的中环地区成为普陀区的发展重点，周边地区陆续规划建设中环商务商业中心、长风生态商务区等项目，该地区的地块价值的巨大提升促使物业所有者开始了自发性的更新。由于新曹杨集团企业所有权的特殊性，在其建设过程中始终保持其所有权的唯一性，其更新大致经历了以下几个阶段：

第一阶段：政策放松阶段的“非正式”更新

这是城市经济结构逐渐改变，开始出现大量存量更新问题的阶段，由于之前的一系列政策设置的重点是防止土地出让金的流失，但其巨大的交易成本也造成“不更新”的政府、企业“双输”局面。2005-2008年间，上海陆续出台关于促进现代服务业发展的措施，对现代服务业集聚区、创意产业园区的工业项目，经过产业部门认定后，在不改变使用权人、土地用途条件下，支持园用耕地这利用存量国有建设用地兴办信息服务、研发设计创意产业等现代服务业。此类政策实际上默认了在不改变土地权属与性质的情况下调整其建筑的使用功能。在此背景下新曹杨集团在原工业用地上，改建、增建了包括五芳斋大厦、敦奴大厦等以办公为主要功能的物业，整体的规划指标保持不变（原建设未用足建筑量指标），办公楼的单位面积租金和单位用地的产出远超原先的工业建筑，可以认为是政府的主动让利令市场推动了其自我更新，虽然这样的更新并不是经济上“最优”的方案（即正式变性更新，可获得更多的开发量），受制于土地性质、规划指标的“非正式”更新提供了一个折中的发展思路。

第二阶段：政策收紧阶段的更新

一方面，由于大量“非正式”更新的出现，变相造成一定意义上的“不平等”竞争，有损政府出让土地的总体利益，工业用地的规划管理逐渐收紧；另一方面，前一阶段“非正式”更新已经用足政策所提供的利润空间，这种更新模式不可为继。2009-2012年间，新曹杨集团分别提出了原粘合剂厂、锅炉厂、申克机械公司和强生地块的更新方案，希望通过局部调整规划获得开发机会均未获得政府层面的认可。同时企业也开始寻求其他模式的更新，2010年以华东师范大学科技园项目为契机，拆除原锅炉厂独立地块（约3.1公顷），用地性质由工业用地转变为科研用地（而非商办用地），企业支付土地出让金获得重新开发的机会与建设量指标（容积率由提高到2.5），即小规模的“正式”更新。

新阶段：2014年5月，上海政府下发《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（下称新政），旨在盘活工业用地存量，为闲置及低效利用工业用地的调整、升级提出具体操作方法。笔者认为随着政策的完善，城市更新将进入全面规范化阶段。

3.2 内生型更新的特点

在内生型更新过程中，开发者遵循经济理性，即更新的发生取决于地块价值与建筑物价值、交易成本三者关系，当一种更新模式的交易成本改变时，将会寻找另一种成本较低的模式。早期建设的厂房以底层仓库为主，租金规模小，是最先更新的地块，天地软件园的标准厂房与办公楼的单位租金相近，并没有强烈的更新动力。由此可见，这种由企业为主体的自发性更新类型具有一定的共性特点：

规模小：由于企业经济实力有限，更新方式也处于“正式”与“非正式”之间，决定了其更新往往是“拆一栋建一栋，拆一块建一块”的小规模更新。

渐进式：小规模的拆建方式使得更新必然是渐进式的、不是一蹴而就，而是在一个较长的时间内逐渐进行，因此也无所谓完成，只要动力还有，多种方式的更新就不会停止。

不确定性：内生型更新的方式造成复杂的内部产权和经济关系，同时其建设与规划建设管理、政策方向有紧密的关系，使得此类项目有极大的不确定性。

内生型更新关注单个小地块的经济价值，往往缺乏全局的思维，城市更新不仅仅是单个地块的性质转变，同时也与城市的总体布局、周边环境设施的支撑相关，因而对市场主导的内生型更新要加强规划层面的引导与控制。针对其特点，在规划中笔者总结了两个方面的主要策略。

3.3规划策略：

3.3.1以经济产权为单元的拆迁策略

新曹杨集团由于建设的时间、各单位情况、原有产权的不同，共分为四个街坊，个地籍单元，虽同归一个集团所有，却有不同的更新动力，如粘合剂厂、仓库区等破败区域拆改意愿强烈，成本较低；而两个高新技术园区运营状况良好希望维持现状。规划提出动态更新的思路，以经济产权为单元进行更新，根据经济动力的不同提出一定时期内的合理方案。首先，以现有地籍作为道路和地块划分的依据，保证规划路网的可行性。其次，根据建筑价值判断划分更新地块与非更新地块，同类型的小地块合并以便于开发，而大地块则可能再做划分。如新曹杨工业园区，地籍破碎（单地块小于1公顷），现状所有权清晰，采取适当整理合并；天地软件园所的二街坊单个地籍面积超过8公顷，北侧是增加容量整理效益最高，方案将该街坊拆分，北侧做更新考虑，从而形成保留天地軟件园核心用地，而周边更新土地变性的布局方案，保留用地在现状基础上做环境与外观的优化，更新地块的开发强度普遍提高至2.0-4.0 。

3.3.2以公共服务为前提的建设策略

对于更新地块，其用地性质发生改变，由工业用地转变为科研或商业商务等性质。根据制度经济学，土地重新确立产权，即相当于政府回购土地变性后重新出让，回购支付补偿金，出让收取土地出让金，政府出让土地应提供附属在该土地上的公共服务，而不同使用功能（性质）的土地对应的公共该服务是不同的，以商务用地为例，就需要更好的交通条件、更多的服务配套、更好的公共绿化环境，这也是许多城市自发更新模式中的死结。

在新曹杨集团的本次规划中，虽然所有权不变，然而也面临着由封闭园区到开放街区的变化。企业所有者的角色亦从工厂的管理者转变为物业所有者和公共服务的提供者，参与到土地开放的全过程。正是这个角色（或是模糊产权）决定了规划必须在基地内提供本区域新的使用功能所匹配的公共服务，规划提供了较高密度的路网和停车空间（城市道路网密度由提高到），用以疏解更多的人流与物流；规划提出打造核心的开敞空间，形成集中式的中央绿地和均好性的服务走廊（海派商业街），这些用地一般相当于从企业无偿征用，更新地块可以享受公共用地所提供的服务，从另一个角度也可以认为该地块容量的增加消耗了更多该地区有限的公共产品（比如道路交通资源），应提供一定的公共服务补偿，上海2014年新政提出的更新地块无偿提供公共用地、零星地块额外支付的公共服务成本也是基于同样的思路。

4、启示与结论

随着中国经济新常态的到来，内生型更新将成为城市更新的重要模式，由于经济成本与制度成本等的限制，内生型更新呈现出小规模、渐进式、不确定性等特点，需要通过规划加以引导。在城市工业用地的转型规划中，规划者要充分考虑市场的能动性，在各个层面进行相匹配的设计。

相匹配的规划策略：针对内生型更新在时间维度的持续变化和空间维度的渐进发展提出以经济产权为单元的拆迁策略，更新规划是动态操作型而非最终蓝图式的规划；更新并不仅仅是单个地块的性质改变，它是一系列配套的“产权束”，规划必须协调相关利益者之间的关系（通常包括政府、地块所有者、相邻相近的其他主体），以公共服务为前提的建设策略是由厂区到城市不同治理方式转变的空间、设施落实。

相匹配的管理政策：新制度经济学的核心是降低市场中的交易成本，即通过合理的产权制度设计，促使资源配置能够接近最高效益的理想状态。政策的制定不仅仅考虑单一地块的经济效益，而是争取达成社会整体效益的最优。从城市的不同发展阶段到具体地块企业的不同情况，都影响着基于产权变化的交易成本；面对复杂的实际情况，单一政策和标准难以胜任，强化针对具体情况的政策创新将是未来城市更新的重要课题。

参考文献：

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[4]赵燕菁.存量规划——理论与实践[J].北京规划建设.

作者简介：

曾舒怀，上海同济城市规划设计研究院二所 主任，所长助理。