城乡控制性详细规划指标体系研究

【摘要】控制性详细规划（以下简称控规）是借鉴美国的“区划”技术，变革传统详细规划形成的具有中国特色的规划类型，于20世纪80年代随着我国市场经济的发展应运而生，是以经批准的城市总体规划或分区规划为依据，以土地使用控制为重点，对建设地区的土地使用性质、使用强度、道路、工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。本文对控规指标体系存在的问题进行了深入研究，在此基础上，提出了控制性详细规划指标体系优化设计的几个方面内容。

【关键词】城乡控制性详细规划；指标体系；研究

1、前言

控制性详细规划是整个城市规划管理的核心，并且应该成为判断某项开发建设活动能否成立的唯一依据。然而，由于我国控规研究起步较晚，发展至今依然存在着诸多问题，严重影响着其作用的发挥，深入探讨规划控制指标体系，进行优化设计对控规职能发挥具有得要意义。

2、控规指标体系存在问题

2.1控规指标体系兼容性的问题

控规编制过程中建设用地使用性质分类的确定一般以城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）为依据，但这种建设用地分类的划分，弹性不足，不能很好地适应建设用地的实际分类需要，在高层建筑鳞次栉比的今天，一幢建筑的主楼和裙房甚至各层之间都有不同的使用性质，这就要求在维护控规原则性的同时，补充适当的兼容性内容以适应这种市场调节的需要。

2.2控规指标体系内容存在的问题

（1）控制性详细规划的前期研究是规划编制的基础和依据，具有相当的重要性。前期研究包括对基础资料的收集，主要包括：总规对规划范围的要求、土地利用现状、人口分布现状、建筑物现状、公共设施现状、工程设施及管网现状、土地经济分析资料、所在城市及地區历史文化传统、建筑特色等资料以及在此基础上的分析研究，包括城市设计研究、土地经济研究、公共服务设施和市政设施研究、历史建筑和文物古迹保护等。基础资料的研究收入附件作为控规的成果。但在目前的状况是。一方面是基础资料收集不足，同时分析研究也不够深入。由于控规编制依据不充分，导致编制成果缺乏科学性。

（2）规定性指标控制缺乏弹性空间；控规的指标体系分为规定性指标体系和指导性指标体系，也是规划管理部门出具规划设计条件的根本依据，其中规定性指标体系的确定是控规编制的核心任务。举例来说，土地使用强度的控制主要是在控制环境容量的前提下，保证在土地开发建设中获得相对合理的综合效益，比如最能反映土地开发强度的规定性指标——容积率，控制下限是为了保证土地资源的集约利用，也是为了保证土地开发建设能够基本实现效益平衡；控制上限是为了在满足环境容量的要求下符合可持续发展的需要。而我们的控规往往只明确了规定性指标的上限却忽视了指标下限的规划引导。实际工作中遇到的尴尬问题就是建设管理部门更多的关注指标控制体系的上限；而土地管理部门更多的关注指标控制体系的下限，因此同时对指标体系的上下限做出科学合理的规划是科学管理、协调发展的需要。

3、控制性详细规划指标体系优化设计

3.1控规目标的重新认识

控规更应关注公共利益。《城乡规划法》强调把社会公共利益放在重要位置，明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。所以，保障城市公共设施、公共卫生和公共安全应该是控规关注的公共利益的最低标准。控规的作用应是维护整个城市和地区的平衡，它所关注的是城市和地区整体的、长远的发展，而不应止于某一地块。相比于某一地块，城市和地区的整体的、长远的利益就是控规关注的公共利益。就一小块地块来讲，就地平衡是第一原则，就是不要以邻为壑，比如说地块内的居住和就业的平衡、停车场供应的平衡、公共设施配套与人口容量的平衡等，地块内所有的控制要素达到了平衡的状态，就不会对周边地区产生依赖，给它带来负面影响。

当然，完全的平衡是不可能达到的，因为平衡是相对的也是动态的，所以这就需要在一个更大范围内考虑平衡的问题，也就是从城市和地区的角度以一种整体和长久的标准来评判控规的目标是否符合公共利益，比如地块对城市的交通容量、环境容量、人口容量、水和电的供给等方面造成的影响。只有这样，控规才能实现公共利益，才能引导城市长久、健康地发展。

3.2控规指标体系的优化

规定性指标在控规应用中发挥了巨大作用，随着城乡统筹发展的加快，用地性质复杂的局面，原有指标已不能适应发展的需要，应根据实践，在控规中增加新的指标，从而发挥其城市建设控制与引导的作用。

3.2.1空地率

空地率是国际上比较通用的控制指标，是城市开敞空间与总用地的比例，用来控制城市的开敞空间，其控制目标清晰明确。空地率=开敞空间总面积/地块面积=1-建筑密度，空地率与建筑密度换算非常简便，更能清晰地表达控制目标，维护控规的严肃性，故在此有必要用空地率替代建筑密度。空地控制在城市中具有重要的意义：是控制城市容量的重要手段，引导城市健康和可持续地发展；是城市安全的重要保障，为居民提供防灾避难的开敞空间；是城市绿地的主要载体，维持和提升城市空间环境的质量；是城市居民的精神需求，提供户外活动和休憩的场所。

3.2.2空容比与绿容比

这两个指标都是与生态环境密切相关的指标，能直接反映某一居住区或地块的建设环境宜居度。空容比是指空地率与容积率的比例，绿容比则指绿地率与容积率的比例，从上述控制要素的关系中可以看出，这两个指标具有关联性，都与总建筑面积有关。而总建筑面积由于人口数密切相关，当地区内人均建筑面积处于稳定状态时，空容比和绿容比则可计算出人均空地面积和人均绿地面积，弥补了空地率和绿地率对人均指标反映不足的问题，相比现有指标更具适应性，使指标体系更科学合理，使控规更能主动控制和积极引导城市的开发建设。

结语：

《城乡规划法》的颁布实施，确立了控规在城乡规划法定体系中前所未有的重要地位，成为城乡规划编制和城乡规划实施之间联系的纽带，控规的编制是国有土地出让的前置条件，也是城乡规划管理实施的依据和准绳。因此，应随着社会和城市的发展适时调整控规指标体系，进行完善优化，增强指标体系的适应性，使控规更加科学合理具有可操作性。

参考文献：

[1]城市规划管理与法规.全国城市规划执业制度管理委员会（2008）.

[2]城市规划原理.全国城市规划执业制度管理委员会（2008）.

作者简介：

刘刚，河北建研建筑设计有限公司。