“多规合一”思维导向在“全域旅游规划”中的实践探索

【摘要】本文在“多规合一”的“三种思维”导向下，基于规划实践，提出依托“两规”和“多规”为基础的全域旅游规划编制体系。并结合实践探索，提出全域旅游规划“四项重点编制内容”，以求新时代下编制务实创新的旅游规划。

【关键词】多规合一；全域旅游规划；土地利用规划；产业规划；保护规划

1、“多规合一”思维解读

“多规合一”思维是指在在土地指标普遍紧缺、生态环境保护日益受到重视的前提下，用“多规合一”的思维方式妥善处理保护与开发的关系，实现经济、环境和社会协调发展。在国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发的“发改规划[2014]1971号”文件《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》指出“国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部”等部委将联合开展市县“多规合一”试点工作，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图。笔者认为，以“多规合一”的思维编制规划，有以下三种思维，即“底线思维、融合思维、统一思维”可以作为规划编制的指导，以求规划更加务实。

1.1底线思维

“多规合一”的“多规”是多个刚性规划要求为基础，尤其是要以土地利用规划、生态环境保护规划及其他类型的保护规划为“底线”，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，在永久基本农田保护、生态保护及其他类型保护规划的基础上进行规划发展，强化对资源开发利用和保护的整体管控。在保护规划底线的基础上进行开发建设，既是规划落地的前提条件，也是可持续发展的需要。

1.2融合思維

“多规合一”的“合”不是拼合，而是融合；不是多个规划拼合在一起的综合规划，而是融合各个规划的相关刚性要求，在其基础上，在单个规划上进行深入展开。融合思维，是开放式规划的体现，是规划创新的源泉，也是协同其他规划共同推动规划落地的有效方式。

1.3统一思维

“多规合一”的“一”是“统一”。在“一本规划、一张蓝图”的指引下，统一协调各规划之间的关系，将“多规”统一到“一规”，在“一规”的推动下，实现统一规划目标。多规要达到合一，首先要做到“四标一体”，即经济社会发展规划定“目标”、土地利用规划定“指标”、城乡规划定“坐标”、生态环境保护规划定“界标”，将“四规”的主要要求统一到“一规”，解决多个规划之间冲突，规划落不了地的问题。

2、“多规合一”思维下的全域旅游规划体系构建

2.1 以城市规划、产业规划“两规”为依托的全域旅游规划体系构建

全域旅游规划是伴随全域旅游发展而产生，作为一种新的规划类型，笔者在2013年主持编制《重庆市渝中区全域旅游规划》时未有成熟的体系可供参考，笔者在传统旅游发展规划通则架构体系的基础上，结合传统旅游规划通常作为城市规划的一个专项规划以及作为国民经济与社会发展规划的一个章节，融合城市规划、产业规划等，通过挖掘城市规划的“存量空间”并加入空间利用的“时间维度”，构建“全景、全时”旅游游憩增量空间；通过融合全产业以及全民参与、全民共享，实现“全业融合”的旅游经济发展目标和“全民共享”的社会发展目标。综合以上，提出“全景、全业、全时、全民”四全规划架构体系，有机的融合了原有规划，促进了规划的落地实施。

2.2 以产业规划、城乡规划、土地利用规划、保护规划等“多规”为依托的全域旅游规划体系构建

在空间发展受限，通过挖掘空间存量以及时间维度，来增加旅游游憩的增量。对于增量与存量并举的空间规划，在结合城乡规划、产业规划的同时，更重要的是依托土地利用规划、保护规划，进行全域旅游发展空间的拓展。笔者在2016年负责编制《建德市全域旅游发展总体规划》时尝试融合产业规划、城乡规划、土地利用规划、交通规划、综合保护规划等多个规划，形成对应的规划专篇，让全域旅游在其他规划的基础上有机生长，同时又自成体系，并从旅游的角度提出优化其他规划的建议和措施。

3、“多规合一”思维下的全域旅游规划重点

3.1 旅游用地融合规划

旅游用地规划是全域旅游规划“多规合一”的基础，是旅游重点项目落地的空间载体。笔者在《建德市全域旅游发展总体规划》中从三个方面进行探索，一是梳理现状用地，盘点不改变原有用地性质可以结合发展旅游的空间区域；二是重点对旅游结合紧密的旅游用地分类，如林业用地、医疗卫生用地、交通设施用地等，提出分别有针对的融合建议和措施；三是提出旅游用地改革措施，包括“坡地村镇”探索利用措施、重大项目清单措施、节约集约利用土地措施、分类差别化利用措施等。在“坡地村镇”探索利用措施中，规划提出开展低丘缓坡荒滩等未利用土地的旅游开发利用，在严格保护生态环境和确保地质安全的前提下拓展建设发展空间，进行“点状布局、垂直开发”。在分类差别化利用措施中，规划提出对新型城镇化用地、农业现代化用地、集体建设用地、未利用地、难利用地进行分类差别化利用。对不改用地性质、不增建设用地指标的项目用地给予极大的优惠政策。通过与土地利用规划的统合，为旅游发展用地拓展用地空间。

3.2 旅游产业融合规划

在“多规合一”思维的导向下，全域旅游产业规划除了旅游自身产业要素规划外，依托相关产业规划，重点对旅游可以融合的产业进行横向的拓展和纵向的延伸。在《建德市全域旅游发展总体规划》中对新兴产业，采用“ +旅游”，助推新兴产业纵深发展，重点发展水产业、大健康产业、通用航空、会议会展四大新兴产业；对传统产业采用“旅游+”，拉动传统产业转型升级，重点发展文化创意、休闲农业、休闲林业。通过与其他产业横向融合，扩大旅游产业面，增加旅游产品；通过旅游产业的纵向延伸，提升旅游产业素质，增强旅游产业，实现区域旅游产业发展目标。

3.3 旅游交通游憩规划

旅游交通游憩规划是串联旅游产品的动脉，依托城市交通规划，对其进行提升，同时满足本地居民出行和外来游客旅行及游憩的需要。在《建德市全域旅游发展总体规划》中提出“三快两慢”的快旅慢游系统，其中，“三快”指的是构建水陆空立体化接驳换乘“散的快”服务体系；建设快捷化通景公路、便捷化运营服务、智慧化标识导向“到的快”服务体系；建设智慧化停车“停的快”服务体系；“两慢”指的是通过旅游码头建设，构建“水上慢游”服务体系；通过主题化分段绿道建设，构建“绿道慢游”体系。如在绿道慢游系统组织规划中提出对接《建德市城市绿道系统规划》的绿道网络系统，增强绿道建设的主题化、景观化，结合分区生态与文化特色，形成若干主题段落，建议景区之间的绿道联通先行，有步骤、分片區推动全域绿道的网络形成。规划通过与交通相关规划的融合，提升城市交通的功能，节约集约利用交通用地以及减少旅游基础设施的资金投入，实现交通与旅游的共赢。

3.4 旅游综合保护规划

生态、资源、环境，是旅游开发赖以生存的基础，旅游规划不是被动保护，更应主动保护。旅游保护规划涉及到生态环境保护、风景名胜区保护、林业自然生态保护、历史文化遗产保护等，旅游的开发要在这些保护的基础上进行，以在保护的基础上开发，同时以开发促进保护。在《建德市全域旅游发展总体规划》中规划提出严格遵循建德市风景名胜区、林地、湿地、水资源、环境、文物及文化等专项保护规划，采取旅游环境容量控制、旅游产品类型控制、旅游项目环境影响评价等措施，切实保护旅游发展赖以生存的资源与环境。

结语：

“多规合一”思维在全域旅游规划中的实践探索，笔者深深感知到“多规合一”不是一种目的，而是一种手段，一种让规划既具有前瞻性又具有落地性的工具和思维方法。全域旅游规划作为近年来旅游规划发展的一种新的类型，在“多规合一”思维的导向下，还有更多值得探索的地方，探索的目的是深入规划又超越规划，一方面让这种规划更加科学合理，另一方面让这种规划更具有实操性。

参考文献：

[1]沈迟，许景权；“多规合一”的目标体系与接口设计研究[J].规划师，2015年02期.

[2]黄勇，周世锋，王琳，罗成书，倪毅；“多规合一”的基本理念与技术方法探索[J].规划师，2016年03期.

[3]顾朝林，彭翀；基于多规融合的区域发展总体规划框架构建[J].城市规划，2015年02期.

[4]汤少忠；“全域旅游”驱动因素与发展模式[N].中国旅游报，2014年6月4日14版.

作者简介：

汤少忠，1982年生，博大绿泽生态建设集团有限公司规划院院长。