法治视角下新区城市化“共建共享”格局探索

【摘要】城市新区是位于城市边缘，具有一定城市结构的“半城市”区域，是城镇化建设的一个缩影。在社会矛盾激增、人口城市化与空间城市化失衡的城镇化建设中，政府主导下的城镇化已经弊端突显。在新区建立“共建共享”格局，满足了党和国家的时代发展要求，也使法治在城镇化中得以实现，是在以人为本理念下，发展新区城市化的探索方向。

【关键词】城镇化；新区城市化；共建共享；法治

城市化的核心是追求优质的资源配置和高效的生产力。由此，在一个时间段内，一个区域内将获得更多的生产力，从而快速发展。中国的城镇化建设为国家现代化建设奠定了基石，大幅度地改善、提升了人民的生活水平，但是在我国城镇化道路中不可否认的是还有亟待解决的问题。

1、中国的城镇化道路

1.1中国城镇化发展现状

由于中国特殊的社会、历史背景，单一的行政调节始终是城镇化的主要动力。中国改革开放时间尚短，还未形成高效的市场经济自我调节体系，推动社会发展的力量薄弱。国家通过行政命令的方式引导城市发展，成为城镇化建设的常态。这种体现国家“建构主义”的规划设计思路，有利于政府主导推动下的统一、高效和有序。[1]同时，在城镇化建设中部分不合理的规划，也使得其脱离“以人为本”的弊端日益突显出来。例如政府不考虑群众的实质生活，对老旧菜市规划不合理，将菜市规划在二楼，而人们不愿上楼，导致商贩为利在街边摆摊，带来杂物乱堆、垃圾乱丢、影响居民出行和城市形象等问题。

中国的城镇化是人口转移型城镇化和结构转换型城镇化的双轨模式。因工业化发展、土地承包等社会因素，大量的农村剩余劳动力开始涌入城市，以人口转移型为主导的城镇化在城市边际成型。另一方面，政府通过行政推动农村产业结构、社会结构、文化结构的质变，客观上形成结构型城镇化。为了满足城市高速经济发展，政府对城镇化的构建逐渐超过了农民的需求，导致原本提高人民生活水平的城镇化，反作用出大量的城市建设问题和社会矛盾。新区建成后，农村人口逐步转变为城市人口，居住方式也由原来的散居变为小区集中安置。但人们在农村的生活习惯和生活观念并没有随着城市生活的开启而立即改变，有些在农村很自然的事情却与城市的文明格格不入。比如在大街上晾晒辣椒、衣物、谷物等的行为就对城市的容貌和秩序产生不好的影响。这些行为会因为发生的地点由农村自家大院转移到城市公共区域而影响到大多数人的利益。

1.2新区城市化建设之困境

新区城市化是传统城镇化建设的一个组成部分，是城市郊区化的产物，是承接中心城区产业、人口迁移的重要载体。新区城市化主观上是人口转移型城镇化在城郊的聚集，客观方面也是政府扩大城市建设思路下的结构转型需求。

为满足工业化的需要，中国的城镇化始终是走以物质资料大量消耗为代价的高成本城镇化的道路。城市新区在满足城市生产功能的同时，自身作为一个社会生态区域的综合需求却没有得到解决。在资源不合理的配置下，新区的社会服务、公共设施建设方面远落后于城市中心；社会生产组织形式发展不完善，没有多样化的组织管理形式；郊区农民土地被征用，生产生活方式被迫产生割裂式变革，然而，经历了拆迁、征地、居住地资源污染的农民并未得到其应有的利益回报，造成难以消化的社会矛盾。

城镇化建设中空间结构转型城镇化与人口转型城镇化发展失衡。“城镇化是以人为中心、受多种因素影响的，极其复杂多变的系统转化过程，应该包括硬件系统和软件系统的更替和提升，是一种从传统社会向现代文明社会变迁和全面转型的过程。”[2]从空间和人口两个维度对中国城市化进行剖析。空间结构的城镇化由区域经济发展、市场结构转型带来人口的聚集，是区域化、集体化的城镇建设。人口城镇化要求以人为本，追求人的全面发展，以人民的权益全面地得到保障为目标，是属人的、个体的城镇化。但是，在中国城镇化的推进过程中，政府部门通常以空间结构城镇化为城镇化建设的考核标准，长期追求城镇化数量和规模。这使得城镇化建设超过客观需求，人的发展和需求被低置，城市化建设越来越走向被动。

农村传统治理模式与现代化法治的治理冲突。在传统的中国农村中，以“差序格局”形成的社会关系，基于世代的延续和生活的习惯，形成了“礼”治秩序。在现代城市化的陌生人社会中，礼治已经不能满足复杂的社会关系需求，建设法治社会成为必然选择。然而，现行的司法在乡间产生了很特殊的副作用，它破坏了原有的礼治秩序，不能有效地建立起法治秩序。[3]因为绝大多数村民都不懂法，不敬法，当长期建立的群居规则强行被法律打破后，利益冲突瞬间凸显，而城市管理的政策和执行也一直饱受诟病，管理者以“人民城管为人民”为宗旨，但却得不到被管理者的理解，还是有些尴尬之处。充分说明，管理与被管理之间存在误解，甚至存在对抗的现象，并没有充分发挥城市管理共同参与的作用，城市管理共建共享体系还没形成。人们与城市正在艰难地适应着改变。

2、“共建共享”——新区城市化建设的困境突破

2.1构建“共建共享”格局的时代要求

中共十八大报告首次提出了“加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果”的战略目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。提高城镇化质量的核心在于“以人为本”，方法是让农村转移人口共享城市发展成果，改变其在城市建设过程中，多贡献而少共享的不平等状态。以共建推动共享，以共享引領共建，使生产力利用和经济发展相互交融化作活流，滋养中国的城镇化发展。

2.2“共建共享”的价值体系

“共建共享”格局是全面建成小康社会的必然要求。中国共产党制定了“两个一百年”的奋斗目标，到2020年要全面建成小康社会。小康社会意味着要有优美的人居环境。城市新区建设必然要突破其原有的单一产业结构，建立起完善的综合区域生态体系，推进人口城镇化。通过“共建共享”格局建设，让人民共享发展成果，才能从根本上改变城乡二元结构，实现新区城市一体化建设。“全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。”[4]这是2020年建成全面小康的奋斗目标，而以人为本的“共建共享”思路正好契合于全面建成小康社会的要求。

“共建共享”是中国共产党执政理念的具体体现。十九大报告中指出，要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。“共建共享”格局使得在社会建设、生产资料共享上主体多元化，让广大人民、政府、社会组织都能通过制度化渠道有序、平等参与社会治理，这意味着治理不再是为了少数人，而是广大人民意志的体现。彰显出治理目标为了人民、治理活动依靠人民、治理成果由人民共享的鲜明特质。

“共建共享”是现代社会发展的迫切需要。城镇化建设中，单纯地“差序格局”和熟人环境被打破。特别在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的过程中，各种矛盾纠纷不断增加，并呈现出复杂性、多样性、量大面广的特点。[5]政府难以再依靠单一的行政力量解决这些问题，寻求于多元主体的共同参与成为城乡建设的迫切需要。

“共建共享”与“法治建设”相辅相成。传统农村中，行为规范于历史沉淀下来的礼，纠纷的解决依赖于地方长老的协调。在城镇化过程中，强制推行“法治”，必然会打破农村旧有的管理思维模式，但“法治”也并未得以接受。要在城镇化过程中完成“法治建设”，要使农村人口能够通过“共建共享”，获得社会建设红利，实现真正的城市化，适应现代化社会的发展要求，形成与法治社会相适应的现代价值观。同时，“共建共享”的格局的建设，也需要依赖法治和制度的保障。而城管却未有一部完整的法律法规，造成日常执法的困难。

2.3从美国的城郊建设反思“共建共享”格局的必要性

在20世纪 70 年代之前，美国得益于工业进步和西部开发，其城镇化发展迅速，但是美国政治体制的特点决定了联邦政府调控职能弱，城镇化发展缺乏全国性的总体规划和政府调控引导。美国大城市不断向郊区扩张、低密度蔓延，大城市内部人口不断向郊区和城市外围迁移，富裕的城市郊区围绕着相对贫穷的城市中心区形成了美国城市的一大特征。由于基础设施极度缺乏，城市之中存在大量的“贫民窟”，城市生活、生态环境持续恶化。[6]

“共建共享”格局旨在通过协调劳动力和生产资料的分配，促进城市人口和城市新区人口无差别发展，使广大人民能够共享国家发展成果。构建“共建共享”格局，关注每一个为社会主义发展而做出贡献的人民的利益，能够有效的避免在美国城镇化建设中令人诟病的畸形城市化。

3、“共建共享”格局法制化道路的方向

在经济全球化、社会结构转型、信息快速变换流动的背景下，社会关系日益复杂。当面对城镇化建设中发展不平衡、重工业轻环境和法治建设不完全等多层次、广范围的社会矛盾时，建设“共建共享”法制化道路的需求日渐凸显。

3.1扩大公民参与，形成多元治理机制

历史上中国城镇化道路长期在政府的主导中进行，这在经济、社会关系较为简单的背景下，构建主义确实为城镇建设提供了明确的方向和充足的动力。但是城镇化建设不是政府期盼的数据成果，而是经济社会自然发展的结果，市场在其中应该占有其一席之地，这并没有否定政府在城镇化建设中的重要作用，而是为避免在美国自由经济下“城镇化陷阱”的出现，要求政府仍然要完成其顶层建设和执行监督的职责。充分发挥社会组织、人民团体作用，实现国家构建、市场调节和民间作用的多元治理机制。让执法力量下沉，派驻街道办、乡镇，打好城市管理工作的群众基础，同时加强思想宣传，打好管理的思想基础。

多元治理要渗透于法治的每一个阶段当中。在法治的立法决策阶段，城市管理规划部门以倡议、引导等方式促进新区市场经济发展中的多种活跃因子参与，以确保行政的民主性、科学性。在执法领域，充分利用多样化的行政方式，确保在“共建共享”方案中农民权利的维护与救济。通过健全市场法规，建立市场规则，维护经济秩序，完成新区城市化的共享化发展。

3.2促进新区人口与城市人口权利一体化，以程序规范权力

城镇化实质上是农民进城，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。[7]想要农民的权益在城市中得到同等实现，必须要建设健全行政救济机制，使在城镇化中被破坏的生产生活关系能够得到及时的恢复，避免社会矛盾的滋生。从源头上防止权力的滥用这类问题也不可忽视，这要求通过程序规制城镇化过程中的政府行为，使行政受到程序的制约和监督。

程序化的首要要求是在城市建设和决策中做到过程公开、结果公开。行政公开，使得政府对权力的行使更加谨慎，权力也能够得到有效的监督。其次，构建政府与人民的平等交流通道，完善听证、公证制度，在进行重大决策的时候以公示、座谈等多种方式广泛听取各个阶层的民声，严格对程序的监督，对于违背程序的行政行为以无效处置。通过程序的规制，确保每一位城市建设者的权益得到同等的保护和实现。

3.3构建城市区域生态和谐共生机制

建立生态文明的新型城市新区，既要有严格的责任落实制度，也要构建出有利于新区发展的生态循环协调机制。在生态领域准确辨别其中的提供者、受益者，权衡利弊，合理分配责权，对生态环境产权进行积极地确权登记。在新区环境的承接范围内，利用新区土地广阔、劳动力低廉的优势，积极发展区域产业，形成区域环境利益共同体，建立健全城市生态治理联盟。

3.4地方因地制宜建设“共建共享”制度

新区城市化建设不是城市建设的附属品，不能简单进行城市建设的移植。城市规划管理要立足于对城市新区自然发展规律之上，充分认识城市新区的现状与区域特色，因地制宜的进行新区城市化建设。以杭州市建设品质生活城为例：在城市化建设中，让广大劳动人民体面劳动，使得从事物质文明、精神文明、生态文明和制度文明的创造性劳动，成为每个人的权力和义务。[8]

结语：

共建共享的提出和发展是时代发展的需求，是新区城市化的动力源泉。法治化下的共建共享，能够突破单一行政方式的困境，推进新区城市化建设多元参与，发挥人在城镇化发展中的核心作用，促进地方经济和人口素质的全面快速发展。

参考文献：

[1]姜永伟.法治視阈下政府主导城镇化的“共建共享”转型[J].河北法学，2018（09）：37-49.

[2]王勇辉，等.农村城镇化与城乡统筹的国际比较[M].北京：中国社会科学出版社，2011.3

[3]费孝通.乡土中国—无讼[M].北京：北京大学出版社，1998.30

[4]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编（上卷）[M].北京：中央文献出版社，2005：14

[5]江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心.积极探索构建全民共建共享的社会治理格局[J].社会建设与法治，2017（09）49-51

作者简介：

冷延林1，1962年11月出生，男，汉族，大学本科学历，现任四川省雅安市管理行政执法局副局长，城市管理执法。