基于PPP模式的城市基础设施项目风险管理研究

【摘要】针对目前国内采用PPP模式的城市基础设施项目所存在的问题，本文从PPP项目的运作模式出发，结合城市基础设施项目的特性，系统对PPP模式下的城市基础设施项目所存在的风险进行分类归纳，并根据城市基础设施PPP项目风险评价指标体系提出风险规避和控制的建议。

【关键词】政府和社会资本合作模式;风险管理;城市基础设施;项目管理

1、引言

随着我国城镇化进程的加快，以城市保障性安居工程、医疗设施、养老服务设施、轨道交通、地下综合管廊等为代表的主要服务于公共目的的基础设施建设压力越来越大。按照统计数字，国家为城镇化投入的基础设施建设资金高达 40万元/人，如果实现近期2 亿农民工入城的目标的话，近年来需要投入的资金将达到 80万亿元左右。与政府的财力，尤其是县级基层政府的财力相比，基础设施建设需要投资的资金数额非常巨大。

在这样的情形下，PPP（public private paternership） 应运而生，这是一种公共部门和私营机构联合提供公共服务的长期合作机制，把特许权的协议作为基础，以合同的方式保证双方权利和义务的履行，利益共享风险共担。我国第一个采用类PPP模式的项目是上个世纪80年代深圳市蛇口特区的工业区项目。经过数十年的积累与沉淀，中国2014年起迎来PPP模式全面铺开的“盛宴”时期。但2018年以来，大量PPP项目被叫停。在国家大举提倡的大环境下，如何扬长避短，使城市基础设施PPP项目中的政府、建筑单位及其他利益相关者的利益最大化，健康良好持续的发展PPP模式，需要对PPP城市基础设施项目中的风险进行分析研究。

2、PPP项目的运作程序及风险分类

2.1 PPP项目的一般运作程序

根据我国现行政策法规及管理，PPP全生命周期大致可分为四个阶段。即：准备阶段、招标阶段、融资阶段和实施阶段。其中，准备阶段包括：确定项目、项目立项、招标准备、资格预审;招标阶段包括：准备投标文件、评出候选中标者、详细谈判、选定中标者。融资阶段包括：融资决策、融资结构、融资谈判、融资执行。实施阶段则包括：项目设计、项目建设、项目运营、项目移交。而在更狭义的PPP运行模式中，这些阶段不一定全都存在。如BT项目不存在运营阶段，TOT不存在建设阶段，BOO不存在移交阶段。

在PPP项目的不同阶段，存在着不同的经营目标和经营主体。在PPP项目准备阶段，主体为政府，目标主要是确定适合采用PPP的城市基础设施项目，并对项目需求、定位进行完备的调查，对项目进行立项。并根据项目特点作招标准备，划定能参与投标的企业的资质范围。而在招标阶段，主体为政府以及参与投标的单位，一般为建筑公司。第三部融资阶段，是对PPP项目未来整体发展影响最大的阶段，如何分配将直接影响各个参与方的参与程度和风险承担程度。因此，在这个阶段，不仅仅需要对项目有清晰的了解和定位、分析该区域未来经济发展形势，还分析各个参与方的优劣势，合理合规的进行融资规划。第四个部分是一个长期的过程，是四个阶段中利益相关方最多的阶段。

2.2风险的分类

1.按风险因素与城市基础设施项目的相互关系分为：

系统风险（法律、政策、市场、利率不可抗力等风险）

非系统风险（进度、技术、生产条件、投资等风险）

系统风险与市场客观环境有关，超过自身范围;非系统风险可有项目自身控制和管理。

2.按城市基础设施项目的发展顺序分为：

招投标风险、融资风险、建设风险、运营风险。

3.按風险因素的不确定性分为：

可控制风险、不可控制风险、可预测风险、不可预测风险。

4.按风险的来源分为：

自然风险、人为风险。

2.3城市基础设施项目特性

2.3.1公共性

基础设施具有公共产品的属性，因此同时也具有社会性和公益性，这就要求城市基础不能完全以盈利为目标。作为一个城市基础设施，对该地区的人们带来有形或者无形的收益，具有正的外部性特征，为整个城市的全体居民带来收益。

2.3.2自然垄断性

首先，城市基础设施所提供的产品和服务犹豫期具有地域性特征，约束着公共基础设施在空间、时间和地域性上具有很强的关联性和不可移动性。城市基础设施的这一特点决定了在投资上成本易于表现为沉没型特征。

2.3.3收益外部性

城市基础设施的收益都来源于外部。城市中的基础可以分为三部分：一类是依靠政府的补贴才能维持运行，比如军事、消防、城市绿化等;一类是城市基础设施收入很微薄，或收支仅能刚好平衡，比如公交、地铁和自来水供应;第三类是少数城市基础设施盈利，像收费公路或桥梁。

2.3.4产业综合性

城市的每一个基础设施建设项目都是一个具有很强系统系的综合体，它一般不具有分散性。但是由于其设计的行业和产业部门较多，所以必须要求其在开发时注意部门之间的统一性和协调性。

2.3.5耐久性

城市基础设施需要长期使用，这些要求对城市基础设施的设计和建造要具有必要的前瞻性和超前性，同时一定要能经过时间的历练。否则二次建设将带来巨大成本。

3、风险防范及控制

针对以上分析，对我国PPP融资模式下城市基础设施项目有一下几点建议：

（1）由贷款银行与世界银行等多边金融机构和地区开发银行共同对项目发放带贷款;

（2）国内民间资本争取于国际投资者和贷款者组成投资财团共同投资项目;

（3）要求政府或有关部门做出一定书面承诺：如菲律宾pagbilao项目，国家电力公司承诺出现争执风险事故并连续持续一定时期时，菲律宾政府有责任用现金收购该项目

（4）为城市基础设施PPP项目的政治风险投保

（5）选择适合的项目管理商，签订有利的经营管理合同

（6）通过长期供应合同减少能源及原材料供应风险

（7）要求政府提供后勤保证支持

（8）争取获得政府的不竞争保证，对项目综合开发，获取综合收益

（9）由项目发起人提供资金缺额担保

结论：

本文从PPP项目的运作模式出发，结合城市基础设施项目的特性，系统对PPP模式下的城市基础设施项目所存在的风险进行分类归纳，并根据城市基础设施PPP项目风险评价指标体系提出规避风险的实际可行的建议。

参考文献：

[1]蔡孝箴.社会主义城市经济学[M].南开大学出版社，1990.

[2]黄德春，余芳.城镇公共设施项目后评价指标体系[J].统计与决策，2007（20）：144-146.

作者简介：

樊奕奕（1995.08-），女，汉族，湖南长沙人，硕士，同济大学，研究方向：工程项目管理。