管窥中国禁毒法律演进

鞠秦仪

从几年前的房祖名、张默吸毒入罪到近期的陈羽凡吸毒被抓，从传统的海洛因、可卡因、摇头丸到近期出现的近似于“邮票”模样的新型毒品LSD，从港台电视剧电影里的大宗毒品交易场景到现实生活中，四散在娱乐场所的微量毒品买卖，毒品就像一个驱不散的幽灵，虽然无法看见却始终游荡在我们身边，也像一张庞大而恐怖的大网，笼罩着每一个人。

正与动物保护组织所宣扬的“没有买卖，就没有伤害”一样，毒品的真正根源在于其庞大而暴利的市场需求，在于饥渴而疯狂的吸毒人员。所以如何构建完善的禁毒法律体系，如何建立起针对吸毒人员的完善而有效的惩戒与强制戒毒制度都显得至关重要。

“以史为鉴”，我们旨在通过本文回顾近现代以来我国相关制度的演变历程，对之后的制度建设激发一点启发和汲取一点裨益。

清朝时  首部禁烟法应运而生

在中国早期开始传播的毒品，主要是罂粟制作出来的鸦片。罂粟在唐朝初入中国时，其实是作为一种名贵的用以观赏的花草，随后还成为中医的药材，一些中医处方经常使用罂粟籽和罂粟壳作为配伍药材。清朝初年，罂粟逐渐从药用品变为权贵阶层享用，用以追求极致快感的“神物”。到了清朝末年，吸食者的层级不断下降，“旧时王谢堂前燕，飞入寻常百姓家”，鸦片这种所谓“奢侈品”的吸食者几乎包罗各种职业、各个阶层，从达官显贵到贩夫走卒，都以吸食鸦片为生活不可或缺的部分。

加之西方国家为了扭转长期以来的对华贸易逆差，打开中国市场，不断向腐朽的清政府统治下的中国倾销鸦片，整个国家鸦片泛滥，愈发积贫积弱，其情形之严峻正如道光十八年时任湖广总督的林则徐上奏时所说：“鸦片不禁绝，则国日贫，民日弱，十余年后，岂惟无可筹之饷，抑且无可用之兵。”

不过这种情况由于逐渐威胁到清政府的统治而迫使其不得不开始推动一些禁烟举措。比如嘉庆年间，当时的刑部遵从皇上的旨意颁布了《吸食鸦片烟治罪条例》，第一次把打击贩毒的矛头也指向了吸毒者，开创了对吸毒者进行惩戒的先河。到了道光年间，在禁烟立法方面也取得了一些明显的进步。1838年，当时的清政府颁布《钦定严禁鸦片烟条例》，将清朝之前颁布施行的所有禁毒条例、法令统一编纂整理，成为我国历史上第一部禁烟法典。

民国时  禁烟法令层出不穷

1911年辛亥革命之后，孙中山先生领导反帝反封建的人民建立了中华民国。早在1912年3月2日，孙中山先生就颁布施行了禁烟令，可见禁烟对于当时国家的重要性。民国初，不论是当权者如何变更，都基本维持和承继了清朝的包括禁种、禁运、禁售和禁吸四方面的禁烟政策。

值得一提的是，国民政府在1935年还推出所谓的“六年禁烟计划”，在这六年期间，发布了大量禁烟法令，其中1935年4月颁行的《禁毒实施办法》，对吗啡、海洛因、红丸之类的毒品都有了禁吸的规定，还特别规定了任何吸食烈性毒品者都必须在1935年内自动采取戒毒措施，违反规定的人会被强制送到政府成立的戒毒所，到1936年仍在吸毒者，被发现的话，吸毒者将会被处以5年以上徒刑。

在民国期间，禁烟的法令尤其是对于吸毒者的惩戒、迫戒制度相较于清朝已经有了十分长远的进步。不过禁烟的效果其实十分有限，由于内外交困的局面和民国政府混乱不堪的社会治理，实际上到抗日战争后期，整个中国鸦片吸食者甚至到了2000多万人之众。

建国初期  有效遏制毒品肆虐

早在解放前中国共产党领导的根据地，就已经发布了不少的禁毒法令，如陕甘宁边区在1942年颁布的《禁烟禁毒条例》《查获鸦片毒品暂行办法》等。由于欣欣向荣的解放区风清气正，吸毒人员在严格的管控措施下都逐渐戒毒。

新中国成立后，轰轰烈烈的禁毒运动在全国展开。比如1950年2月中央政府发布的《关于严禁鸦片烟毒的通令》，1952年7月公安部发布了《关于开展全国规模的禁毒运动的报告》，1952年10月份，通过的《中华人民共和国惩治毒犯条例（草案）》18条，如《西南军政委员会关于禁绝鸦片烟毒的实施办法》（1950年7月31日通过，1950年12月19日修正）、《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》（1952年12月28日西南军政委员会公布）、《内蒙古自治区禁绝鸦片烟毒实施办法》（1951年4月14日内蒙古自治区人民政府颁发）、《关于严禁鸦片烟毒及其他毒品的命令》（1952年2月9日东北人民政府发布）、《西北军政委员会关于禁绝鸦片烟毒的实施办法》《华北区禁烟禁毒暂行办法》《东北禁烟禁毒贯彻实施办法》等。通过中央和地区的重拳出击，到1953年，短短三四年时间，国内大规模的种毒、贩毒、吸毒的情况就被一扫而空，彻底改变了数百年来中国毒品肆虐的局面。

具体到对于吸毒人员的特殊规制，需要关注的是在1963年中央政府颁布的《中央关于严禁鸦片、吗啡毒害的通知》中就规定了对吸毒犯应该实行强制戒毒，“对已吸食鸦片或打吗啡针等毒品成瘾者，必须指定专门机构严加管制，在群众监督下，有计划、有组织、有步骤地限期强制戒除，在吸毒严重的地区可以集中戒除”“凡自己吸食毒品，但自动交出毒品并坦白交待其犯罪行为者，可从宽处理。”

总体而言，在这个时期，随着新中国的建设，整个社会风气为之一新，被毒品拖垮成为所谓“东亚病夫”的中国人重新抖擞起精神。白璧微瑕，整个国家的禁毒制度实际上过于粗略，相关法令也过于激进和强硬。

改革开放后  完善禁毒法律体系

新中国成立以后，由于中央和地方政府均重拳打击毒品，加之长期一段时间我国對外交往不足，相对比较封闭，所以毒品在当时的社会基本上都被全部肃清，导致在1979年版本的《中华人民共和国刑法》中只保留了一条有关禁毒的法条。

然而随着改革开放的推进，经济不断发展，国际交往日益增多，毒品犯罪也死灰复燃了。针对禁毒新形势，我国构建起了一系列完善的法律体系。我们根据法律渊源的不同可以大略将现行的禁毒法体系分为法律、行政法规和部门规章、地方性法规和规范性文件。

第一，法律。法律是全国人大及其常委会制定并通过的基本法律，其法律效力仅次于宪法，普遍施行于全国。现行禁毒法律主要有三部：1997年修订的《中华人民共和国刑法》、2008年6月1日开始施行的《中華人民共和国禁毒法》、2012年修订的《中华人民共和国治安处罚法》。其中2008年通过的《禁毒法》取代了施行了十几年的全国人大常委会发布的《关于禁毒的决定》，对禁毒的宣传教育、毒品管制、戒毒措施、国际合作、法律责任都做了详细阐述。

第二，行政法规与部门规章。行政法规指的是由国务院根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。部门规章是指国务院各部委、直属机构制定并施行全国的一些特定领域内的规章制度，其法律效力低于法律，也低于行政法规。行政法规中比较重要的有国务院制定发布的《强制戒毒办法》《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》《戒毒药品管理办法》（1995年）、《强制戒毒所管理办法》（2000年），也包括公安部、卫生部、 海关总署、外交部、民航总局以及国家医药管理局等行政机关发布的各种规章和管理办法。

第三，地方性法规和地方政府规章。地方性法规是由省、自治区、直辖市或者较大的市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定。在一些毒品犯罪比较突出的省、自治区，例如云南、广西、贵州、四 川、甘肃、陕西等相继制定了一些与国家禁毒立法与国务院有关禁毒的行政法规相配套的地方性法规，这些地方性法规极大地帮助了国家层面的法律法规的贯彻执行，也在赋予的限度范围内结合本地区的特定情况和具体特征做了一些调整和适应性的解释。比如作为禁毒前沿的云南省就相继制定了《关于严禁进口和非法销售罂粟壳的通知》《云南省严禁毒品的行政处罚条例》《云南省禁毒条例》等，一方面表明了其对于禁毒工作重视和关注，另一方面也结合自身实际更有针对性的制定一些制度和举措。

结合上文所粗略梳理的我国禁毒法律的发展历史，我们可以知道，在当前我国毒品犯罪的严峻形势下，我们需要对于禁毒立法不断地更新完善，从全国层面到各地方因地制宜的举措，从种、制、贩、售、吸各个方面进行立法规定，以保证法律的统一正确实施。

同时，不仅要“有法可依”，更要“有法必依”“执法必严”，完善和健全的法律体系需要严格地执行和贯彻，才能真正实现对毒品犯罪的打击和治理，还社会一个洁净、安全的环境。

编辑：夏春晖  386753207@qq.com