盘锦城市违法建设管理的困境与对策研究

董英兰

【摘要】近年来盘锦城市建设取得了长足的进步，但城市违法建设问题一直是困扰政府管理部门的一大难题。本文首先从法律层面确定违法建设的内涵，其次具体分析盘锦城市违法建设管理面临的困境，并由此提出相应的对策建议，以期对相关管理部门有所借鉴。

【关键词】违法建设;困境与对策

盘锦由于得天独厚的地理优势和资源优势，是我国极为重要的石油及石化工业基地，同时也是辽宁沿海经济带重要的中心城市之一。近年来城市建设发展迅猛，2018年城市化率已达到65.96%。在经济发展的同时，随之也带来了城市建设管理的各种问题，其中违法建设问题非常突出，由于很多违法建设的成因比较复杂，且涉及到多个利益相关方的利益，被称之为城市建设管理的“顽疾”。基于此，本文从违法建设的内涵出发，具体分析盘锦城市违法建设管理面临的困境，并由此提出相应的对策建议，试图找到破解“顽疾”的方法。

1、城市违法建设的内涵

对于城市违法建设的认定，业内通用的是依据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日开始实施，以下简称《规划法》），其中第六十四条明确规定，城市和镇规划区内的违法建设主要是指“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”的行为，具体包括改变特定用地用途的违法建设行为、违反城乡规划实施管理制度的违法建设行为、违反各类临时建设规划行政许可的违法建设行为。

从中不难看出，《规划法》主要是从是否取得建设规划许可证、是否按照规划许可证的规定进行建设，以及临时建设是否经过规划部门的批准三个方面对城市的违法建设行为进行认定。城市违法建设的内涵根本上在于是否违法了城市管理部门的相关规划，以城市各类规划为准绳，来判定其建设行为是否构成违法。违法建设由于未满足城市规划的要求，会对城市建设管理造成极大的破坏和影响，必须加以控制。

2、盘锦违法建设治理的现实困境

违法建设对公共秩序和公共利益造成了严重危害，各国政府都对其进行铁腕治理，保持查处的高压态势，试图通过加大执法力度，依法拆除违法建筑，来提高违法者的成本。虽然我国很多城市一直在进行违法建设治理，但却陷入了屡建屡拆、屡拆屡建的怪圈，给城市行政执法带来了极大的挑战。下面从三个方面分析盘锦城市违法建设管理面临的现实困境。

2.1 历史遗留问题多，情况错综复杂

盘锦因油而生，石油资源丰富，在城市高速发展建设过程中，一些住宅小区、城市基础设施、城郊村等违法建设相继出现。部分历史遗留建筑建设年限久远，情况复杂，缺乏圖片影像资料，对其违法建设行为的认定有一定难度;还有部分违法建设已建设多年，建设手续不齐全，联系不到当时的开发建设单位;还有部分建筑已成为群众生存生活不可或缺的部分等等。对于这些历史遗留的违法建设行为如何认定，以及如何处罚，是当前盘锦城市管理中的突出问题。目前盘锦市市政府的牵头下，各个相关部门正在积极配合，全力有序推动历史遗留的违建项目的清理工作。

2.2各类违法建设行为屡禁不止

根据法律规定，已经明确何种建设属于违法建设，但是在现实中，各种违法建设行为仍然屡禁不止，究其原因，主要有以下方面;（1）城市化加速发展的过程中，基础设施建设不完善一定程度上刺激了违法建设的发生。比如生活中需要洗车场、废品回收、进城务工人员宿舍等，但当期的城市规划并没有得到充分体现，这些建筑设施就成了违法建设，而从另一个角度来说，这些又可以弥补城市功能的不足;（2）基层组织没有发挥对违法建设第一道防护的作用，有时候甚至默许违法建设行为。一些乡镇、社区的干部丧失立场，没有全局观念，在土地拆迁过程中，纵容居民私自建房，以获得更多的补偿。（3）小区物业管理缺位，未能尽到违法建设制止和举报的职责，有的甚至放任其违法建设行为，只要缴纳装修管理费，就可以修建违建。

2.3 行政执法中法律指导性不足

虽然从法律层面已经明确限定了违法建设的范围，但是在实际操作中，对于违法建设的处理，尚没有形成规范系统的解决方案。有些违法建设根据实际情况，可选择彻底拆除，有些违法建设项目已经成为人们生活中不可或者的，这样的情况就不能简单粗暴地拆除，要综合考虑，采取罚款等方式，对违法建设者起到一定的惩戒作用。因此，对违法建设的处理要区分具体情况，综合分析各相关因素，既要体现法律的威严，又不能简单地一刀切，执法难度较大。

3、加强盘锦违法建设治理的对策

3.1 正本清源，加速清理历史遗留违建项目

虽然历史遗留问题错综复杂，对是否为违法建设的认定有一定的难度，但由于这些项目是与民生息息相关的生存之本，必须正本清源，加速清理。首先，必须出台相应文件，细化对违法建设判定的方法和原则;其次，以一定的时间为节点，按图索骥，对照卫星影像图进行细致比对;最后，对三证一书的审查，对不同时期，不同建设情形进行详细区分，以史为据，以利于居民生产生活为原则，加快完成违法建设历史问题的清理排查。

3.2 多管齐下，将违法建设遏制在萌芽中

对违法建设管控总的思路是，以预防为主，多管齐下，将违法建设遏制在萌芽中。创新当前的工作方式，充分发挥大数据、智慧城管平台建设的作用，利用第三方测评、无人机航拍等手段，将相关的项目信息数据入库;将实时指挥、动态巡查、建筑登记、违建处置、违法线索、新闻中心、统计分析等信息化进行流程一体化，真正实现“人防+技防”工作模式。同时开通违法建设治理手机微信移动端口，一旦发现违法建设，可以随时用手机上传违法建设，市民都能参加到对违法建设的监管中，推动对违法建设工作的前置，早发现，早预防，把违法建设遏制在萌芽状态中。

3.3 加大震慑力度，明确对违法建设的处罚原则

基于前文分析，对违法建设的处罚还没有明确的法律条文规定，但是，如果忽视对违法建设进行处罚，将给城市建设管理带来极大的困扰和挑战，城市发展将进入混乱无序的状态，也将直接影响人们的生活环境，对城市发展和安全都会构成极大的威胁。因此，必须加大对违法建设的震慑力度，以此来规范城市的建设管理。拆除违法建设无疑会对违法建设者产生极大的震慑作用，但是不能不区分具体情况，全部进行拆除。对违法建设的处罚，要综合分析违法建设的成因以及影响等，才能确定适当的处罚方式，最终起到对违法建设的遏制效果。一般来说，对违法建设进行处罚的基本原则可归纳为三个方面：一是能拆则拆的原则，拆除是对违法建设处罚最基本的手段，也是维护规划执法权威性最好的方式;二是不能拆除的情况，要以没收实物为原则，对于经综合考虑确实不能进行拆除的违法建设项目，应对实物进行没收;三是确保违法建设者不能获得利益为原则，在不能拆除和没收实物的情况下，对违法建设的处罚也必须确保不能让违法建设者获得利益，增加其进行违法建设的成本，只有这样，才能加大对违法建设的震慑作用，遏制违法建设。

参考文献：

[1]刘玲玲，史兵，甄桢.北京市违法建设治理实践研究[J].行政科学论坛，2019（2）.