解读促进产业转型升级的用地政策并提出产业转型升级可持续发展的建议

【摘要】产业转型升级是一个大题目，是一个十分复杂的问题，不同的企业、不同的行业、不同的地区、不同的发展阶段，看它的不同侧面，都会有不同的内容重点。从国家支持产业转型升级的政策方面，会涉及到金融政策、税收政策、土地政策等，本文从国土资源管理的角度解读产业用地政策，促产业转型升级。同时从教育制度改革来保障技术创新和企业要为技术人员创新提供空间等两方面提出观点，由技术创新来推动产业转型升级的可持续发展。

【关键词】转型升级；可持续发展；创新

1、产业转型升级的背景

2008年国际金融危机后，世界主要发达国家重新认识到以制造业为主体的实体经济的战略意义，纷纷实施再工业化战略，如美国提出“美国制造业行动计划”，欧洲推出“未来工厂计划”等。这些工业化国家的再工业化，绝不是传统工业化道路的重复和回归，而是通过寻找新的科技创新战略支撑点，加快突破先进制造技术——“第三次工业革命”来驱动制造业发展，进而促进经济长期稳定发展。

在我国的GDP总量达到世界第二之后，制约经济发展的主要因素已由经济总量转向经济结构，尤其是产业结构。也就是说，在这个新起点上，经济发展的着力点需要由速度转向结构。2012年以来，我国的经济增长速度将结束持续30多年的10%左右的高速增长期，转向8%左右的中高速增长期。增长速度减缓固然有外部市场的原因，但更多的是我们的主动调整。特别是，这个“调速”为调整产业结构、争取长期的稳定增长提供了机会。

在国际、国内经济发生调整的大背景下，于2013年11月，十八届三中全提出“加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”正式确定了我国产业结构的转型升级。

2、产业转型升级的定义

产业转型升级，定义为产业结构高级化，即向更有利于经济、社会发展方向发展。产业转型升级的关键是技术进步，在引进先进技术的基础上消化吸收，并加以研究、改进和创新，建立属于自己的技术体系。产业转型升级还必须依赖于政府行政法规的指导以及资金、政策支持。

3、产业用地政策的解读

产业用地政策是国土资源主管部门认识新常态、适应新常态、引领新常态的主动作为；是优化土地资源配置，推动大众创业、万众创新，释放新需求、创造新供给，推动新产业升级、新业态蓬勃发展的重要动力；是认真履行国土资源职责新定位，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构优化的重大举措。

为进一步深入贯彻落实党中央、国务院关于保持经济中高速增长、推动产业迈向中高端水平的决策部署，促进地方各级特别是市、县国土资源主管部门更好落实产业用地政策，依据国家已经制定出台的各项支持新经济、新产业、新业态、新模式发展用地政策，国土资源部研究形成了《产业用地政策实施工作指引》[1]（以下简称《指引》），于2016年10月28日公布实施，该指引为各级国土资源管理部门落实产业用地提供了依据。

下面从土地管理的不同方向来解读产业用地政策对产业转型升级的支持。

3.1从地类管理方面

3.1.1光伏产业

因光伏产业占地面积大，用地性质的认定一直处于模糊地带，此前社会上对此一度存在争议。该指引明确，光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的，可按原地类认定和管理。

3.1.2旅游产业

该指引明确，土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模边界外的旅游项目中的自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地，可按原地类认定和管理。

3.2从土地用途确定方面

该指引明确，根据国土资规〔2015〕5号文件规定，新产业新业态发展中工业用地、科教用地兼容相关用途设施建筑面积不超过15%的，仍按工业、科教用途管理。

对于现行国标分类中没有明确定义的新产业、新业态类型，市、县国土资源主管部门可按照国土资规〔2015〕5号文件规定，结合现有土地供应政策要求和当地产业发展实际需要，主动会商同级城乡规划、产业主管部门提出规划用途的建议意见，促进项目落地。

3.3从土地使用方式方面

该指引明确，各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地。

以长期租赁方式使用土地的，应按照《规范國有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）执行，租赁期限按照《合同法》规定，不得超过二十年。

3.4从土地供应价格方面

3.4.1优先发展产业

该指引明确，各省（区、市）确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，以农、林、牧、渔业产品初加工为主的工业项目，在确定土地出让底价时可按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的70%执行。按比例计算后低于该项目实际土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和的，应按不低于实际各项成本费用之和的原则确定出让底价。

中西部地区省级国土资源主管部门应向相关部门建议，按照国发〔2016〕27号文件要求，将加工贸易相关的工业项目纳入本省（区、市）优先发展的工业项目。

3.4.2旅游业

该指引明确，根据国土资规〔2015〕10号文件，旅游相关建设项目中的人造景观用地应根据具体行业市场经营情况，客观评估确定供应底价。

3.4.3农产品批发市场

该指引明确，根据《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》（国办发〔2011〕38号），农产品批发市场用地作为经营性商业用地，应以招标拍卖挂牌方式供应，所在区域有工业用地交易地价的，可以参照市场地价水平、所在区域基准地价和工业用地最低价标准等确定出让底价。

3.5从土地供应方式方面

该指引明确，以先租后让、租让结合方式供应产业用地的，市、县国土资源主管部门会同城乡规划、建设、房产部门拟定方案时，应提请同级政府同意，邀请投资、产业等主管部门参加供应方案拟定工作，明确租赁土地转为出让土地的条件，报有批准权的人民政府批准后实施。按用途依法需采取招标拍卖挂牌方式出让的土地，招标拍卖挂牌工作可在租赁环节实施；在承租方使用租赁土地达到合同约定条件后需办理出让手续时，可采取协议方式。

对旧城区改建需异地搬迁改造的城区商品批发市场等流通业用地、工业用地，在收回原国有建设用地使用权后，经批准可以协议出让方式为原土地使用权人安排用地，有土地使用标准要求的，应按标准安排同类用途用地。

4、产业转型升級可持续发展的几点思考

近几年，国家针对产业转型升级，从金融、税收、土地制度等方面出台了一系列的扶持政策，但产业转型升级的可持续发展，需要的是市场的力量，而不是靠行政来推动。政府和企业都应该为市场参与各方创造自主创新的空间，由市场参与各方自主创新，通过技术创新来推动产业的转型升级，这样才能保证产业转型升级的可持续发展，而不是靠一时政策的支持。本人从个人的认识角度提出以下两点建议，保障产业转型升级的可持续发展。

4.1从教育制度改革来保障技术创新，从而推动产业转型升级

企业的科技创新需要科研体制和教育体制的改革，科研体制要鼓励和保护创新。无论是发达国家还是欠发达国家，包括中国的封建社会，高等学府都是最自由的地方，但是现今的情况恰恰相反，以国内重点高校为例，现在高校却是典型的行政基地，变成了思想最封闭和僵化的体系，缺乏创新的思想。

4.1.1国外教育制度的一角

案例[2]：在斯坦福大学，薛兆丰教授请著名华裔物理学家张守晟给同学们做讲座。张守晟在学界地位很高，除了诺贝尔物理学奖没拿，物理领域的顶级大奖都拿过。他本人既做科研，又做投资。同学们就问他时间上怎么分配？他回答说，100%的时间做科研，100%的时间做投资。他这么强调了两次，意味着斯坦福大学对教授们做科研与投资管得比较宽松，制度上没有那么多硬约束。

高校教授能在科研与商业之间比较自由地穿梭，与美国1980年推出的拜杜法案有关。拜杜法案是美国关于科技创新领域一套核心的知识产权法律制度安排。这个法案的大意是联邦政府提供的资金资助的研究成果，所有权归联邦政府，但允许做科研的研究机构或学者获得商业开发权，并且可以获得商业开发所赚得的利润。

相比之下，中国相关的规定还肯定不够完善，许多科研投入用来生产无用的论文，而许多有潜在实用价值的发明创造又被束之高阁；许多的资源被浪费掉了，而一些勇于探索技术转化的学者则有可能陷入了法律的羁绊。

4.1.2国内最新的教育制度改革

2016年5月30日，全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协九大第二次全体会议上，李克强总理发表讲话称，政府对科研的管理有时候像“对小学生”一样，严重束缚了广大科研人员和科研机构的手脚，影响了创新创造的积极性。

为加快实施创新驱动发展战略，激发科研人员创新创业积极性，在全社会营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的氛围。2016年11月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》。意见规定“允许科研人员和教师依法依规适度兼职兼薪，经所在单位批准，科研人员可以离岗从事科技成果转化等创新创业活动。”[3]

看得出来，意见出台，就是要让知识体现其价值，转化为切切实实的生产力，为支持学术研究成果转换为生产力打开了大门。

4.2企业要为技术人员创新提供空间，从而推动产业转型升级

4.2.1 3M 集团支持技术人员创新的做法

关于3M在鼓励创新方面，当时在1949年～1966年任3M董事长的威廉·麦克奈特（William L. McKnight）在1940年左右曾写下一句话，它更好地诠释了3M对鼓励创新的重视程度。他写道“切勿随便扼杀任何新的构想，要鼓励实验性的涂鸦，如果你在人的四周竖起围墙，那你得到的只是羊。”

另，3M有一个著名的管理哲学的实际应用就是其研发人员可以拿出15%的工作时间用于研究自己感兴趣的东西。可以看出，3M管理的核心哲学在于授权、鼓励员工创新。虽然在创新的过程中会有失败和挑战，但是作为企业管理层，要懂得容忍、鼓励和配合。

4.2.2 Google 集团支持技术人员创新的做法

Google是全球最优秀的互联网公司，他的创新无处不在，其中同样有一条是关于给技术人员一定的自由创新时间。

关于支持技术人员创新，Google同样在工作时间安排上制定了一个政策，将创新列入员工的工作时间预算，要求技术人员花80%的时间在核心的搜索和广告业务上，其余20%则用在他们自己喜欢的技术项目上，这就迫使员工必须腾出时间来搞创新，哪怕这20%的工作时间研究的项目并不在公司的核心任务或使命范围。

上面两个全球优秀的企业都给予技术人员一定的创新时间，只有不断的创新，企业的技术才可以不断的进步，由技术进步推动的产业转型升级才是可持续发展的，任何不依托于技术进步的产业转型升级都是空中楼阁，不可长远发展。

结语：

产业转型升级是一个复杂的问题，从国家支持产业转型升级的政策方面，会在金融、税收、土地供应等方面给予政策上的支持。另，如果要保证产业转型升级的可持续发展，不能将产业转型升级搞成运动式和号召式的产业转型升级，还需要从保证产业转型升级可持续发展的制度上创造条件，保证我国产业升级的可持续发展。

参考文献：

[1]国土资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发〔2016〕38号）.

[2]薛兆丰.《为创新确权——饼的分法决定饼的大小》.经济观察网.

[3]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》.

作者简介：

马忠杰（1977.05-）男，山西晋城人，经济师，工商管理硕士（MBA），土地估价师、房地产经纪人、信用管理师，英国皇家特许测量师，长期从事国土政策及不动产价值的研究。