浅论民办营利性养老机构发展困境及对策

李培晓

[摘要]随着人口老龄化的加速发展，仅仅依靠非营利性养老机构来满足老年人的多样化养老服务需求显得越发捉襟见肘。民办营利性养老机构凭借市场反应敏锐、运营机制灵活、服务优质高效等优势成为弥补养老服务供给不足的重要力量，但其发展面临着政策、运营等方面的诸多困难。本文结合民办营利性养老机构面临的发展困境，提出了针对性的对策。

[关键词]民办营利性养老机构；困境；对策

近年来，我国人口老龄化特别是空巢化、失能化快速发展，传统家庭养老功能因难堪重负不断弱化，老年人对专业化机构养老需求日趋旺盛。然而，由于我国养老产业正处于初步发育阶段，加之公共财政的有限性，单纯依靠公办非营利性养老机构提供养老服务愈发捉襟见肘。截至2014年底，我国每千名老年人拥有养老床位27.2张，不及发达国家平均水平的一半。满足不同社会化养老需求的民办营利性养老机构凭市场反应敏锐、运营机制灵活、服务优质高效等优势已成为弥补公办非营利养老资源供给不足的“生力军”，如雨后春笋般发展起来，但由于缺乏成熟经验和配套制度面临诸多发展困境，亟待从政府、社会和养老机构自身等角度加以重视和解决。

一、民办营利性养老机构的发展现状

很长一段时期内，养老机构统称为“社会福利机构”。1999年发布的《社会福利机构管理暂行办法》的规定：“社会福利机构是指国家或社会力量举办的为老年人、残疾人、精神病人、孤儿和弃婴提供养护、康复、托管等生活服务的公益性非营利机构。”这一政策背景下，养老机构多属公办性质。民办养老机构只能以民办非企业单位身份注册登记为非营利性养老机构，虽可享受有关优惠政策，但盈利部分不能分红，只能用于养老机构滚动式发展。民间资本若要成立营利性养老机构，无法通过注册获得合法身份。

随着我国进入加速老龄化阶段，老年人基数大，老龄化速度快，加之计划生育与人口流动造成的“8421”家庭结构、空巢家庭，导致养老服务供需矛盾日趋凸显、单靠政府提供养老服务越发独树难支，政府出台了一系列鼓励民间资本进入养老服务业的政策。2012年，《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》的出台，标志着民办营利性养老机构可以以企业法人身份登记，拥有了合法的地位。2013年g月，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号明确提出：要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，营造平等参与、公平竞争的市场环境，大力发展养老服务业，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需求。支持社会力量举办养老机构。并提出养护服务免征营业税、减半征收有关行政事业性收费、用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行等一系列优惠政策。2015年1月国家发展改革委、民政部《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》（发改价格[2015】129号）要求“民办营利性养老机构服务收费项目和标准均由经营者自主确定，政府有关部门不得进行不当干预。”同时，北京、天津、上海、山东、浙江、江苏等省（市）纷纷出台一系列鼓励民办营利性养老机构发展的行业准入、财政补贴、税收减免等优惠政策。

二、民办营利性养老机构面临的突出困境

尽管民办营利性养老机构已获得合法身法，但在实际操作中仍面临难获同等政策扶持、难以实现持续盈利、难以承担过高经营和服务风险等诸多发展困境。

（一）难与非营利养老机构享受同等政策

由于历史原因，我国养老机构长期以社会福利机构的形式存在，因此我国现行养老机构优惠政策大多是基于养老服务的非营利属性而设计的，专门针对营利性养老服务的政策少之又少。较之非营利性养老机构，营利性养老机构所获政府支持甚微。用地方面：非营利性养老机构可采取划拨形式供地且无须缴纳土地出让金，营利性养老机构须通过招拍挂途径获得且全额缴纳土地出让金；财政补贴方面：非营利性养老机构可获得政府一次性建设补贴和运营补贴，营利性养老机构无法享受；税收方面：非营利性养老机构免缴营业税、企业所得税和行政事业性收费，营利性养老机构只享受养护服务免征营业税和行政事业性收费减半政策。

（二）仅有优惠政策难以落实到位

尽管民办营利性养老机构也能够享受到一定的政策扶持，但由于部门分割形成的政策协调性偏差、缺乏具体实施细则导致的政策操作性不强，部分扶持政策原则性规定多，具体可操作性条款少，对责任部门的规定模糊不清，导致政策或落地有延迟、或未能落地。有媒体针对100多家民办养老机构的调查结果显示：76%的民办营利性养老机构没有拿到过床位补贴，而且由于95%以上的民办营利性养老机构依靠自建房屋及租用房屋，导致政府关于养老机构建设用地的优惠政策难落实。民办营利性养老机构仅有的扶持政策本来就相对匮乏，倘若再不能落到实处，势必会极大损伤民间资本的投资热情，迟滞养老服务业的蓬勃发展。

（三）缺乏可持续发展能力

向老年人收取服务费是民办非营利性养老机构的主要资金来源。尽管目前民办营利性养老机构的收费模式五花八门，比如产权制、会员制、抵押制、租金制、月费制等，但是这种“以老人养机构”模式，无论采取哪种模式都很难实现盈利甚至很難回收成本，主要原因在于养老机构承受着“一高一压”：一是土地、房屋等固定资产投资成本高，以某民办养老院为例，有100个床位，收费一般茌2000～2500元/月，而每年租金就有100万。这100万摊在每一张床位上，就是每张床每年1万元的租房成本。按月折算，每张床的成本就达800多元；二是由于非营利养老机构的前期投入由政府出资，成本比民办营利性养老机构低得多，但客户又与民办营利性养老机构高度重合，挤压了营利性养老机构服务价格的提升空间。“一高一压”合力促使营利性养老机构资本流动性差、投资回收期长，通常需要15年以上甚至30年才能收回成本，盈利更是无从谈起。

三、破解民办营利性养老机构发展困境的对策

政府、养老机构、社会各界应厘清各自定位，共同破题民办营利性养老机构的发展困境。

（一）对营利性、非營利养老机构一视同仁

养老服务产业发展的活力源头在于广泛、雄厚的社会资本参与。现阶段，我国养老机构发育尚不成熟，政府理应发挥政策优势，扶持民办营利性养老机构发展，以撬动更多社会资本进入养老服务业。然而，现行的营利性、非营利性养老机构政策扶持“双轨制”会严重削弱民间资本进入养老服务业的热情，同时致使民办营利性养老机构生存堪忧。民办营利性养老机构虽然不具有非营利属性，但是它以市场化的模式，为老年人提供了优质、个性、专业、细致的吃、住、医、护、娱服务，满足了老年人的多样化需求，在缓和全社会养老供需矛盾的同时，示范和引领更多民间资本投资养老服务业。因此，政府应该调整政策定位，放开养老机构扶持政策公益性限制，对营利性和非营利性养老机构一视同仁。在这方面，一些地方已做出探索。北京市政府《关于加快推进养老服务业发展的意见》提出：“探索营利性养老机构享受基本建设补贴、运营补贴等政策。”山东省泰安市政府印发的《加快发展养老服务业的意见》提出：“为支持社会力量参与养老服务业的发展，根据新规，营利性与非营利性养老机构建设、运营，享受同等的财政补助政策。”

（二）明确民办营利性养老机构政策的操作细则

马克思说：“一打纲领，不如一个行动。”针对政策更多停留在顶层设计层面和缺乏现实可操作性的现状，应该加快出台相应配套实施办法或操作细则，使每一项政策都有对口部门去跟进、每一项条款都能给养老机构带来实惠。2014年，广东省梅州市政府下发《关于印发梅州市民办养老机构运营补贴实施办法》，对民办养老机构运营补贴的对象、标准、资金来源、申请和审批流程、资金用途及监督管理等给予了具体明确的规定，确保了民办营利性养老机构获取扶持政策有章可循。

（三）创新养老机构的运营模式

针对集中式养老服务业固定资产投资大、资本流动性差的瓶颈，民办营利性养老机构应打破原有会员制、租金式等传统盈利模式，着眼投资、消费两端，探索更贴合老年人消费特点且可实现资本快速流动的经营模式，从投资端出发，可采取公建民营模式，政府出资修建养老机构，再通过委托管理、合作运营、购买服务等方式进行社会化运营，这样可将初期投入的重资产转化为轻资产，释放民间资本投资养老服务业的压力；从消费端出发，可采取“以房养老”、“反抵押”等模式，鼓励老年人将自有房产以抵押、置换等方式间接付养老机构服务费用，增强老年人的养老支付能力。