生态利益分配的法治考量

项波 孟春阳

摘 要：环境治理上的困境也是环境法进化和发展的机遇。生态利益分配的失衡导致区域环境不正义问题、城乡环境不正义和群体环境不正义现象。生态利益分配的失衡与失范是生态环境问题的实质。生态利益的分配不是利益的剥夺和限制，其是以利益的维持和增进为目的，法律上权利是利益分配法律实现的惯常路径，利益是权利的核心要素，权利行使以保障利益实现为目的。因此，生态利益应以权利为路径来建构相应分配机制，要借助权属制度，确立权利的享有、权利的行使以及损害赔偿请求权制度来实现生态利益的法律实现。

关键词： 生态环境问题;生态利益分配;环境权利;法治逻辑

“法律以利益中心，是围绕利益进行制度安排”。利益作为法律规制的逻辑起点，决定着法律制度的内容。自***总书记提出生态文明的新思想，构建生态文明的新体系，生态利益被纳入法律利益谱系[1]。以之为视角审视生态环境的问题，以之为目的寻求利益的合理分配，为发展和完善以行为抑制为中心的生态环境法治体系提供了新的研究路径。

一、生态利益分配的失衡与失范：生态环境问题的实质

在生态学研究层面，生态环境问题表现为生态系统结构的破坏与功能的失衡。当生态环境问题进入法治领域，研究重心即从生态环境问题的外在社会表现，转向生态环境问题背后所蕴含的生态利益分配问题。

（一）生态利益失衡导致的问题

“环境问题若不与社会正义联系起来，就不会得到有效的解决”[2]，“由单纯关注环境状况向社会结构的调整和社会过程的优化转变”[3]。生态环境问题的社会学研究诞生了大量的环境正义的理论与经验性研究[4-6]。洪大用教授用环境正义理论分析我国生态环境问题，认为我国在三个层面上存在环境不公的问题：区域环境不正义问题、城乡环境不正义和群体的生态利益分配失衡问题。

第一，区域环境不正义问题。主要表现在我国东、中、西部的生态利益禀赋的强弱与生态利益分配的不對等性。由于天然禀赋和地域特征，生态利益的生成存在原生的差异，受发展政策和发展策略的影响，地域的分配失衡表现为：“（1）城市环境整体上有所改善的同时，环境污染向农村扩散，农村环境状况不断恶化;（2）东部地区与西部地区在获取资源利益与承担环保责任上的不协调”[3]。生态利益禀赋优势并没有给农村和西部带来发展的优势，反而由于政策倾斜和话语垄断，陷入了资源诅咒，在这种情势下，发展冲动与发展能力的断裂，造成西部的不计后果的生态利益使用，导致了进一步的生态利益的贫瘠，陷入贫困与环境恶化的恶性循环。

第二，城乡环境不正义问题。表现在城市和农村在资源配置、资金支持、政策倾斜方面的不足。农村广漠的地区也是生态资源丰富地域，区域生态利益总量的优势并没有给农村营造良好的生态环境。与农村环境保护不力形成鲜明对比的是，“中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市”[7]，“对城市居民实行一种政策，对农村农民实行一种政策，形成中国特有的二元社会结构”[8]，从而产生了政治话语、利益分配的二元分野。在权力和制度的共谋下，社会二元体制的接受和认可，形成了生态利益分配的二元体制。城乡环境问题的差异是“我国城乡二元社会体制社会治理下的社会问题的集中凸显”[9]。“城市是公共资源和公共权力配置中的中心，而农村则被放在次要和边缘的位置”[10]，这既“反映了我国现行环境法律与政策中存在的问题，也在深层次解释了农民利益在环境领域被忽视乃至被损害的事实”[11]。

第三，群体的生态利益分配失衡问题。表现为经济强势人群与经济弱势人群的生态利益享有差异。由于不同的利益群体的社会地位与决策影响力的差异，其在社会运行过程中参与利益博弈的机会与能力并不均等，必然导致利益分配的差异趋向，“主导群体已经掌握了社会权力，不愿意别人分享”[12]。经济上的强势人群利用资源的优势主导社会的发展和利益的分配，“当决定使用资源的人忽视或低估环境破坏给社会造成的损失时，就会出现环境退化”，“这些权利集团才是人类真正侵害自然之本源价值的力量和危险性的根源”[13]。经济强势人群的生态权益与义务的不对等，超出了一般社会主体的期待。对话语权的掌握和利益分配权的主导，“最小抵抗路径”成为污染排放和污染转移的选择，“对于许多穷人来说，最紧迫的问题是解决今天或明天或下周的工作、食品及医疗问题”[14]，生存和急于摆脱贫困的要求，使其经济上的弱势陷入抵抗环境污染的无力，被动的甚至主动的接受和适应生态利益的掠夺，从而形成了制度选择中的群体歧视。

（二）生态利益问题的实质是法律表达的缺失

社会学用环境正义的范式分析生态环境问题的社会表现，指出以“最小抵抗路径”确认污染的转移和生态利益的分配，是一种“制度性的种族歧视”[15]或“生态的殖民主义”[16]。区域、城乡、群体等成为生态利益分配的关键要素，话语的缺失使本就被边缘化的弱势群体再度边缘，成为污染转移的受害者。从表象来看，生态环境问题源于政策的诱导、地域的禀赋、经济强弱等因素。但实质层面，生态利益分配过程中的失范与失衡的根本在于制度的缺失和缺陷造成了一系列的环境社会问题。

早期人们并没有意识到生态系统的生态属性对于人类生存与发展的意义，出于物质增长的需要最大化的利用生态环境的经济属性，对于生态属性忽视和对生态利益的自由获取与先占，使人们的行为最终失控，一些具有科研价值的物种灭绝，不可逆转的变化和功能的丧失严重危及人类自身的生存与发展。生态利益的整体失范和失控使我们付出惨重的代价。随着生态环境问题的社会表现，环境时代的来临，环境法治如火如荼地开展，人们从生态环境问题产生的原因规制人们的行为，采用了“头疼医头脚疼医脚”的治理办法，关注于外在的事物，而忽视了法律应当关注的内在利益层次和利益的纠葛，将生态环境问题归结为工业发展、科技发展所带来的危害，视为人口爆炸、生产方式改变等附带社会问题，生态利益作为环境法律调整的核心，没有受到应有的关注和重视。而生态利益内容的相对模糊和社会结构的断裂与阶层的固化，生态利益分配按照社会主体自身能力自由获取和自由使用，也使生态利益的保护时常处于一种失范的状态。这种失范和失控带来盲目和无序，使这样一个利益杂合的社会更加混乱，环境社会问题的出现正是对先占先得、自由获取的分配形式的回应。

在生态利益的存在为社会所公认以后，利益的有限性使其成为新的社会争议点。生态利益作为经济发展的基础和前提，物质财富的增加离不开生态利益的消耗。但生态利益并不是可以无限消耗适用，以满足社会主体的物质和精神的需要。不同的主体有着不同的利益追求，但生态利益是社会主体共同的利益需求，“一个群体的利益实现得越多，另一群体获得利益就越小”[17] 。生态利益的有限性与人们需求广泛性的冲突，使生态利益并不能满足社会主体的共同需要，公共需求与个人需求的交织，使生态利益在利用的过程中在不同社会主体之间产生了广泛的冲突，表现为个人利益与公共利益、环境公益与环境公益、环境公益与环境私益、环境公益与经济公益、环境公益与经济私益、环境私益与经济私益等冲突;在社会生活中体现为：城市与农村之间、穷人与富人之间、沿海发达地区与内地欠发达地区之间的冲突。归根到底，环境冲突实质上是优势區域和弱势区域、优势群体和弱势群体、优势个体和弱势个体之间的冲突”[18]。社会主体之间的零和博弈使生态利益分配需要通过“环境主张的继承——环境主张的表达——竞争环境主张”的社会建构过程[19]，这一社会问题也成功上升到政治问题、经济问题与法律问题，“必须以新的争执、经济的观点来制定办法，才能有效地解决问题”[20]。在竞争生态利益的过程中，政治上话语权和资源的优势转为资源分配上的优势，城乡、区域、群体之间形成了倾向性的生态利益分配格局，在制度的终极价值追寻中和环境保护人人有责的伦理观念中，淡化了部分的义务和责任。在现代化进程中，生态利益分配的失范与失衡妨碍了社会有序良性发展以及民众的安居乐业。

生态利益分配秩序的混乱、制度的缺失和缺陷，使生态利益分配必须置于特定的政治经济文化的背景下，形成应充分体现和保障各方的正当利益的法律规范体。环境法律体系以实现环境正义为基本价值，承载着环境秩序建构和生态利益分配秩序重建的历史使命，通过对利益杂合的社会关系的调整，回应社会发展的需要。

二、权利抑或义务：生态利益分配的法治路径

强调利益是法律调整的核心，法律即是围绕利益所展开的制度、规范以及规则的安排。在生态环境问题被重新解读为生态利益分配的失范和失衡的基础上，那么探索生态利益分配的法治路径就是当下要研究的关键问题。

（一）权利义务之争：利益分配的法律路径

法律通过利益的激烈、诱导抑制、剥夺来规范人们的行为活动。利益作为法律调整的核心，通过法律表达外化法律权利与法律义务。义务是利益的剥夺与限制，权利是利益的维持和赋予，在调整利益分配过程中，选择何者为法律建构的基点体现了不同的社会治理理念，并由此产生法律的本位之争。权利本位认为“法的真谛在于对权利的认可和保护”[21]，“在对法律体系进行广泛解释时，权利处于起始的位置，权利是法律体系的主要的和中心的环节，是规范的基础和基因”[22]。现代的法律以权利为出发点，构建法律主体的权利，从宪法、民法到其他法律，权利规定都处于主导地位，并领先于义务，即使是刑法，其逻辑前提也是公民、社会或国家的权利”[23]。义务本位则将法律的重心置于不同法律主体的义务设计上，强调义务的遵守和履行。20世纪在我国法学理论界就两者何为法律的本位进行过深入辨析，最终达成共识，认为从义务本位走向权利本位是法律的发展规律[24]，利益的分配不是利益的剥夺和限制，而是利益的维持和赋予。

“生态环境问题的政治化、社会化是法治变革、环境法治形成与发展的先导和前奏”[25]，而生态环境问题归根到底是由于生态利益分配的失衡与失范所致，那么将生态利益的分配纳入法治轨道，建立一个共同的利益博弈框架，权衡各方的利益需求，实现生态利益分配的相对均衡和公平，就需要在这个利益博弈框架内考量，究竟是以生态利益剥夺和限制形成的义务为路径，还是以生态利益的维持和赋予形成的权利为路径。因生态利益物质载体的问题，使本已明晰的权义本位之争，在生态利益分配的法治过程中再起波澜。

权利本位论认为在生态利益的法律表达过程中，应着眼于生态利益的维持和赋予，着眼于环境权利的保障和实现[26];通过普遍赋予权利、捍卫权利的方式来维护环境公共利益[27]，环境权利是实现环境公共利益最为核心的手段，环境义务从属于环境权利[28] ，将生态利益通过分配机制产生了各类不同环境权利类型。权利本位论认为义务本位在设定普遍义务的前提下，由政府来执行法律，强制公民来履行义务，而 “政府失败”是环境保护领域突出的问题，法律的主体预设是“经济人”还是 “生态理性经济人”， 其仍以合理追求自己利益为基本出发点，对于强制性的义务有一种天然的规避性，而且义务本位到权利本位顺应了法律发展的历程，此时强调义务本位的适用，有悖于法律发展的大局。义务本位论是在批判权利本位的过程中建立起来，其认为：“权利路径面对人类环境危机无能为力，通过赋予主体环境权的方式不可能实现可持续发展”[29]、“环境权利手段无法应对环境危机，普遍负担环境义务才是实现环境保护的法律手段”[30]，或是弱化环境权利的作用，提出生态利益的实现应当“以环境义务为主，环境权利仅是辅助、补充手段”[31]。义务本位论者展开“批驳”的主要理由有：环境权利的主体、内容模糊、客体不清，且其性质与法律权利的属性不符;环境权利的个人主义取向使之不能有效保障环境公共利益;环境权利的保护模式不具有可操作性等[32]。

（二）权利本位：生态利益分配的路径确认

1.权利是利益分配法律实现的惯常路径。

权利本位从价值层面探讨法律产生的根源和动力，探讨法律存在的基础以及规范合理性的逻辑起点，义务本位从法的技术的角度探讨，讲法律作为社会自控工具，从实证法的角度阐释法律的重心是赋予义务而非利益的分配和权利的设计。两者从不同的视角看待法律现象，得出各自的结论，论说各自存在的合理性和批判对方的不足，但是正如上文提到的盲人摸象一般，事实与价值的分野导致了两者的不同，但两者之间并不相悖，只是侧重点不同而已。

那么何者为生态利益表达的本位？要回答这个问题，还要回到何为“本位”，何为现代法律的“本位”，在法律本位已经确立并形成共识的情况下，贸然逆潮而上提出义务本位，虽与以往法律形态的义务本位的内容有着截然不同的观点，但仍刺痛了大家的敏感神经。而且正如权利本位论者对义务本位的批判所言，本位层次的探讨是回答法律的起点和本源，是价值层面的内容，更倾向于回答应当是什么的应然状态，可以从实证法的法律原则、法律规则的内容去深入探究和阐释，如何更能接近于法的本源，是一个从应然状态——实然架构——应然状态的逻辑论证的循环过程。从这点来看，相比权利本位对价值的探究，义务本位从实证法为研究的基点，从法律的表象出发，以法律规范的主体数量来探究法律的本源，忽视了法律规范所承载的价值和理念。

利益作为法律的核心，以法治逻辑阐释利益的法律表达时，利益虽然不能等于权利，但利益也是权利的关键要素。当探究环境法的人文关懷时，探究人际、代际、种际、区际环境社会问题时，用环境正义范式分析法律时，生态利益都居于研究的核心，其法律表达关注是在不同法律主体之间如何有序的合理的分配，是利益的赋予而不是利益的剥夺。在秩序形成的过程中，法律促进其中有利因素，通过利益分配来引导和诱导理想状态的出现，才能形成整个社会主体从事该项事业的合力。从法的价值和法的核心分析，环境法应以权利为本位展开制度建设。虽然环境权利本位的研究仍存在诸多问题，不确定性和模糊性充斥其中，但是随着人们对生态利益认识的加深，权利本位也会越加成熟。

2.权利是协调正当利益冲突的桥梁和基础。

生态利益物质载体具有共有性和整体性的特征，其在特定的时间和空间上可以特定为具体的物质指向，但在统一时空范围内也存在不同主体之间的正当利益诉求，一方利益的实现以另一方利益的损害为基础，那么他们之间发生冲突该当如何处理。

在当前的民事法律体系中，正当利益之间的冲突是以权利为依据构建纠纷的解决机制，通过权利边界的明晰、权利行使的限制和权利损害的救济来协调和解决正当利益之间的冲突。在生态利益冲突的体系中，因权利指向的不明，区域之间、主体之间的生态利益冲突并没有建立相应的权利基础，需要政策导向来确立相应的救济机制，对于受损的利益主体，获得相应的经济补偿并不是源于其权利基础，而是源于法律所确定的受益主体的义务。这对于生态利益的受益主体而言，是一种施舍或恩赐，受损主体一方面没有基于生态利益维护而获取相应的权利;另一方面又因经济上的弱势处于一种更加弱势的政治地位。因此需要转换路径，在生态利益分配上，各主体之间处于一个平等的地位，经济上的强弱不应也不宜成为分配偏好的缘由。生态利益的维系和增进需要付出相应的社会成本和发展成本，这些成本需要转换为生态方面的利益诉求，诞生相应的获取救济的权利基础，从而转换正当利益冲突时的调整理念，使生态利益受损主体获取相应的救济是理所当然的，是有法律权利作为基础的。

三、权利类型：生态利益分配的法律表达

（一）生态利益分配的法治理念

多样化的利益主体和不同利益诉求使利益杂合的社会呈现了利益分化和利益冲突的现象，是以约束人们行为的法律其主要的任务在于通过“利益识别、利益冲突、利益选择、利益协调、利益整合及利益表达的逻辑过程，达成利益平衡的共识与合意”[33]，法律作为最强有力的利益分配方式，规范利益分配之乱象，形成有序的良好社会局面是其基本的社会功能。“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要社会制度安排。这些原则要在这些中掌握权益与义务的分配，决定社会生活中利益和负担的恰当分配”[34]。

亚里士多德将正义分为分配正义、矫正正义，其中分配正义是基于比例上的正义，由数值相等和比值相等两种形式，“以应该付出恰当价值的事物授予相应收受的人”[35]，“‘数量相等是你所得的相同的事物在数目上和容量上与他人所得的相等;‘比值相等是根据各人的真价值，按比例分配与之相衡称的事物”[35]。矫正正义建立在平等基础上，“法律一视同仁，所注意的只是造成损害的大小。到底谁做了不公正的事，谁受到不公正的待遇，谁害了人，谁受了害，由于这类不公正是不均等， 所以裁判者就尽量让它均等”[36]。有学者提出环境法是遵循矫正正义理念建立起来的，如果从对在“强人类中心”的人类对生态环境利用的行为来看，确实如此。但法律在引导人类行为时，主要通过利益的剥夺或赋予的方式来进行，法律是现代社会中分配规则的基本载体，法律是在“承认利益的多样性、价值的多元性、民主的多维性”[37]。在多元社会主体之间进行合理的利益分配，实现“比例相等”。生态利益的分配规则融入法律制度之中，“制度利益也就成为法律制度的一个不可分割的属性，脱离于立法时平衡的各种利益，成为独立存在物”[38]。

（二）生态利益分配的权利类型

“制度是通过向人们提供一个稳定的日常生活结构来减少不确定性”[39]，生态利益分配的法律表达是为了通过制度框架和行为规则减低不确定性和社会系统的复杂性[40]。利益是权利的核心要素，权利行使以保障利益实现为目的，生态利益的法律表达也要借助权属制度，结合权利的享有、权利的行使以及损害赔偿请求权予以阐述。

1.生态利益的享有。

生态利益作为公共利益的重要组成部分，承载了国家对人民的公共给付与公共服务功能，承载着人民对公共利益的分享与期待。生态利益的价值性特点使其可以作为公共财产权益而存在，就公共财产权益目前存在“公法所有权”学说，其认为“如果说生态利益是所有权标的，那么这种所有权尽管具有财产属性，却不得保留私益的全部特点，这是一种必须依赖于国家力量的行政所有权，它的特点是由事物的公共用途决定的，使得行政主体有义务将其保管并用于公用”[41]。但是行政主体并不是生态利益的所有权人，虽然行政主体为生态利益的持续供给，承担着相应的管理义务，但这种义务源于法律赋予的职权。来自于生态利益所获取的收益，诸如环境保护税、生态环境损害赔偿金、资源权益金等虽有行政主体实际征收，但应当上交国库，不允许行政主体享有，行政主体对生态利益不享有私法上的收益权，即使存在公法上的收益权，也必须受到法律的严格规制。公共财产受益权的形成必须由法律赋予相应的行政权力为支撑，其收益只能依法用于完成、维系或扩大公共财产给付目的[42]。

基于公共信托理论和环境公共信托理论，生态利益为全民所有，为了减少纷争，高效地管理和保护公共资源，把生态利益所有权转移为国家，国家所有即全民所有，国家因此而获取了生态利益所有权，也承担保护生态利益的积极义务和消极义务。鉴于“公共财产的实质是人民作为国家肌体的血库而存在”[43]，应当在法律中明确生态利益所依附载体生态系统资源属于国家所有，由国务院代表国家行使所有权。

2.生态利益的行使。

处分权是所有权中最重要的权能，其彰显了所有权的强大的支配性。在经所有权同意的情况下，所有权与处分权可以适当的分离。所有权不是处分权的权利来源，其他私法和公法的权利，如抵押权的行使和司法强制执行，也会有处分的权能。处分权涉及财产权益的分配，其本质是有权处分，经过法律的授权同样可以达到有权处分的目的。生态利益国家所有权和行政主体的合法处分权可以分开。因生态利益是关涉生存权和发展权的正当利益，其与人们的日常生活、经济生产等密切相关，损耗生态利益的社会主体的多重身份，国务院在代表国家行使国家所有权时存在难以逾越的障碍，是以可以借鉴《物权法》53条的规定，授权国家机关行使具体的处分权，在各个社会主体之间对生态利益进行合理分配。国家机关在对生态利益进行处分时，应遵循生态利益的公共属性，通过环境标准和总量控制方式的确定，确定生态利益的利用极限;通过生态红线制度确保生存权有关的生态利益，以保障人民生活的最低生态要求;通过财产权手段的合理利用，实现与发展权有关的生态利益的利用最大化，在各个社会主体之间进行分配时，应当遵循公开透明的原则，避免出现权力寻租或者假 “公共利益”之名，损害公民公共给付需求;为保证生态利益能够持续稳定的供给，在确保发展过程中对生态利益载体生态系统损害最小化的同时，也要充分利用物质、精神等激励措施，使更多社会主体参与到生态利益的增进中来，从而形成生态的全民共治局面。

3.生态利益的损害赔偿请求权。

生态利益是不特定多数人的公众基于生态环境的生态服务功能而享有清洁、健康的环境所获得的利益，可以为不特定多数人中的每个个体所切实享有，但又超脱于个体之外，具有公共性和不可分割性[42]。生态利益的损害主要表现为生态系统的结构性破坏和功能性损害两个方面。大多数结构性破坏是不可逆转的变化，更多的生态利益损害表现为功能性损害，诸如水、大气、土壤等其原本功能性丧失。生态利益作为“自由获取的资源”，没有得到应有的关注，致使生态物品总是被滥用。生态环境损害赔偿请求权就是生态利益受到侵害时，权利就其非经济性需求和公益性经济需求要求获得救济的请求权，也是公众享有的环境受益权、环境资源行政决策监督参与权的保障。生态利益损害赔偿请求权主体的确定依赖生态利益的所有权和使用权主体。国务院作为生态利益的所有权人，其不仅享有生态利益分配时的收益，更强调与国家和国家机关维持人民最低生活环境需求的消极义务和提供良好生态环境的积极义务。因此当生态利益受到损害时，国务院可以自己行使也可以通过法律授权下级政府行使生态环境损害赔偿请求权，既是應有的法定权利，也是其应尽的法律义务。

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（责任编辑：王铁军）