从“稀 土案”审视WTO相关规则

稀土素有“工业维生素”的美称。为了保护生态环境和战略资源，我国之前陆续出台了一系列限制稀土等原材料出口的措施。这引起了美国、欧盟、日本等国家的不满。上述国家在2012年3月15日针对中国启动了WTO争端解决程序。2014年3月26日，WTO公布了美国、欧盟、日本等成员方诉中国稀土钨钼产品出口措施案（以下简称“稀土案”）的专家组报告。该报告认为中国采取的一系列限制稀土等原材料出口的措施违反了WTO规则，应当予以纠正。美国和中国分别在同年4月8日和4月17日宣布向WTO提出上诉。同年8月7日，WTO公布了“稀土案”的上诉机构报告。上诉机构维持了此前专家组的裁决。

自然资源永久主权是国际法的重要原则

自然资源是国家生存和发展的物质基础。国家对自然资源的永久主权是国家主权不可分割的组成部分，是一国固有的和不可剥夺的权利。该权利已得到国际社会的普遍认可，例如1974年联合国大会第六届特别会议通过的《建立国际经济秩序新秩序宣言》对此予以确认。

抽象的原则不足以对抗WTO具体的规则

在“稀土案”中，中国曾经提出国家对自然资源拥有主权，因此有权制定贸易管理措施，并且WTO协议不是资源分享协议，所以国家限制出口可以减少资源消耗，实现可持续发展。

专家组没有否定国家对自然资源的永久主权，但也没有认可中国在此基础上提出的抗辩理由。根据专家组的理解，中国通过谈判加入WTO也是行使国家主权的表现。于是，它认为没有任何理由支持对自然资源的永久主权可以高于该国根据WTO规则应当承担的义务。显然，专家组的报告明确地表明：抽象的自然资源永久主权原则不足以对抗WTO具体的自由贸易规则。由此可见，尽管自然资源永久主权原则具有崇高的地位与绝对的权威性，但在WTO争端解决机制中，通过援引该原则进行抗辩不是一种成功概率较高的策略。

WTO争端解决机制不受环境公约的掣肘

相比国际贸易条约，自然资源永久主权原则在国际环境公约中得到了更加彻底和深入的落实。同时，自然资源永久主权原则在国际环境公约中也规定得更加具体和明确。于是，我们不禁要问：国家是否可以倚重国际环境公约来掣肘WTO争端解决机制呢？答案几乎是否定的。一方面，建有独立争端解决机制的国际环境条约往往规定缔约方之间在发生争端时，必须在各方同意的情况下才可以将争端纳入它的框架内解决，例如《生物多样性公约》第27条。不过，WTO却并非如此。因此，国家比较容易规避前者，而将争端诉诸后者强制管辖；另一方面，WTO对国际环境公约所确立的规则往往采取排斥态度。这一点在1996年的“美国汽油标准案”和1998年的“海龟海虾案”中可见一斑。在这两个案件中，国际环境公约所确立的“共同而有区别的责任原则”与WTO的“最惠国待遇原则”和“国民待遇原则”存在一定的冲突。不过，WTO争端解决机制几乎没有考虑前者。由此可见，相对国际环境公约而言，WTO争端解决机制占据绝对的优势地位。因此，国家几乎不可能倚重前者对后者产生实质性的掣肘作用。

WTO要求区分“自然资源”与“自然资源产品”

一般来讲，如果一个国家自愿加入WTO，那么就意味着该国放弃了对“自然资源产品”的部分主权权利，但仍然保留对“自然资源”的永久主权。从这个角度看，WTO自由贸易规则与自然资源永久主权原则似乎不存在矛盾与冲突。事实上，WTO专家组也采取类似的立场，毕竟WTO的目的只是消除对国际贸易产生扭曲作用的国内措施，而不是对自然资源本身进行调整。

WTO对“自然资源”与“自然资源产品”的区分实际上早已明确。2004年，我国推出焦炭出口许可制度，并招致中国与欧盟就焦炭出口限制问题产生激烈冲突（以下简称“焦炭争端”）。一波未平一波又起。2009年，美国、欧盟、墨西哥相继就中国限制部分工业原材料出口向WTO提出申诉。2011年7月5日，WTO公布美国、欧盟、墨西哥诉中国原材料出口限制措施案（以下简称“原材料案”）的专家组报告。专家组否定了中国援引GATT第20条一般例外条款等诸多抗辩理由。2012年1月30日，WTO上诉机构基本维持了该案专家组的核心观点。“稀土案”与之前的“焦炭争端”和“原材料案”具有很大的相似性。在“焦炭争端”中，欧盟提出中国没有对国内焦炭销售实施限制，构成对WTO其他成员方的歧视；在“原材料案”中，欧盟仍然坚持他们不是强求分享中国的资源，而是希望获得平等的对待。专家组对此也是采取支持的态度，即如果国内消费不减少，那么限制出口不能起到减少开采和保护资源的目的。然而，在“稀土案”中，我国却没有吸取之前的教训，没有将“自然资源”与“自然资源产品”进行区分，继而在一定程度上重蹈覆辙。

WTO对自然资源贸易缺乏应有的特别安排

现行的WTO规则一方面将自然资源笼统地纳入了多边货物贸易体系的管辖范畴，另一方面又拒绝为自然资源的贸易采取任何特别安排，也拒绝为自然资源的原产国提供任何特别待遇。然而，自然资源是一种具有特殊意义的货物。它在WTO不同成员方之间的流动不仅仅涉及贸易利益，而且还事关很多具有重要社会价值的国内政策。于是，贸易利益与社会价值之间的激烈对抗就演变为WTO与其成员方之间的管辖权冲突。

同时，自然资源贸易的特殊性也具有时代背景。长期以来，由于受到重商主义的浸润，人们普遍认为各国只会增加出口和抑制进口。值得注意的是，自然资源产品在历史上也从未出现过“需求大于供给”的情况。然而，进入本世纪以后，随着发展中国家工业化的不断加速与发达国家需求的持续，自然资源产品首次出现了“需求大于供给”的情况，进而在南北之间都造成了较大的资源焦虑。在这样的背景下，发展中国家开始和加大对自然资源产品的出口限制。不过，诞生于20世纪中后叶的GATT规则几乎没有预见到会出现这样的情况。因此，WTO至今仍有意无意地在抹杀自然资源产品的特殊性。

此外，自然资源永久主权原则在发展演进方面的滞后进一步加剧了WTO上述缺陷。该原则诞生于20世纪中叶，并获得了国际社会的公认。然而，尽管半个多世纪过去了，但该原则的核心内容仍然局限在国家对自然资源的开发环节，并没有将触角伸入自然资源产品的流通环节。这已经不能适应当代国际法发展的需要，因为在经济全球化的今天，倘若国家对自然资源产品流通没有必要的管辖权，那么对发展中国家而言，所谓自然资源永久主权就无法得到实质性的保障，发达国家可以利用WTO多边贸易规则的弊端压榨别国的资源储备。

中国应当反思入世承诺并加强源头控制

无论是“焦炭争端”“原材料案”，还是如今的“稀土案”，我们都可以发现中国的入世承诺对我国的环保措施产生了巨大的负面影响。中国、蒙古、拉脱维亚、沙特阿拉伯和黑山等部分WTO成员方根据各自入世议定书承担了全部或部分取消出口税的义务，且无权对这些义务适用GATT的例外条款。此外，这些成员方均无权对其出口税减让进行修改或撤销。就中国而言，这就意味着我们已经基本上放弃了为经济发展目的而使用出口限制措施的权利。中国在《加入议定书》和《加入工作组报告书》这两个文件中就出口限制问题向WTO作了承诺。具体而言，《加入议定书》第7条、《加入工作组报告书》第157段、第162段、第165段以及第170段等均体现了中国对出口限制措施所作的承诺。中国的入世承诺在GATT框架之外单独设立，其结果是在很大程度上剥夺了我国在GATT之下原本可以与大多数其他成员方一同享有的政策空间和灵活性。

时至今日，在上述种种不利因素面前，中国只有放弃原本的“末梢控制”的管控理念，转而加强对自然资源的“源头控制”，才能走出困境。既然WTO要求区分“自然资源”与“自然资源产品”，那么我国就应该加强在自然资源开发环节的管控力度，并积极规范在流通环节的市场调控手段。假使我国能够在未来实现这种管控理念与措施的转变，那么中国不但可以适应WTO对自然资源产品的贸易规则，而且能够有效地落实自己对自然资源的永久主权。从“焦炭争端”到“原材料案”，再到如今的“稀土案”，我们的问题是沿用传统的、受到WTO规则限制的出口限制措施来管理自然资源出口贸易。因此，顺应WTO在自然资源产品贸易规则方面的通常做法是我们在未来更好地规制自然资源产品贸易的必由之路。事实上，“稀土案”给中国带来的并不都是悲观与挑战，也有希望与机遇。