我国中小企业融资担保问题研究综述

刘志荣

摘要：信用担保是目前世界各国为解决中小企业融资难所普遍采用的一种金融支持模式。我国学术界在中小企业融资担保制度设计、担保模式选择和政府在中小企业融资担保中的角色定位等方面进行了大量研究，对推动中小企业融资担保改革发展具有重要的启迪和现实意义，担保实践在政府的大力支持下也得到了长足的发展。但是，中小企业贷款难的问题远没有缓解，还必须进一步深入研究，立足于我国国情。完善信用担保制度，科学设计信用担保机构的发展模式。

关键词：中小企业；融资；信用担保

中图分类号：F830，5

文献标识码：A

文章编号：1006—3544(2009)01-0028—05

中小企业融资是一个世界性的难题，信用担保是目前世界各国为解决该难题所普遍采用的一种金融支持模式。上世纪70年代以来，理论界相继提出的信贷交易成本理论、逆向选择与道德风险理论、资信评价与信号传递理论以及关系贷款理论等，为融资担保实践提供了一定的理论依据。尽管国内外仍有学者对于中小企业信用担保的可行性和有效性提出质疑，但国外大量成功的实践表明，构建中小企业信用担保机制是解决中小企业融资瓶颈的重要途径。我国的中小企业信用担保实践开始于1992年，经历了试点探索、政策推进和规范发展等阶段，逐渐发展成为一个新兴行业。与此同时，中小企业信用担保也逐渐成为理论界关注的热点，本文拟就近年来该领域内的主要观点进行归纳，力求为中小企业融资担保的进一步研究开拓思路、提供借鉴。

一、我国中小企业融资担保制度设计

根据stigliz和Weiss(1981)的“不完全信息市场信贷配给模型”，银行与中小企业之间的信息严重不对称，使银行发放贷款时为避免借款人的“逆向选择”和“道德风险”而选择信贷配给。正是银行的信贷配给，导致了中小企业的融资难。而信用担保是基于化解交易双方信息不对称而产生的一种专业化的信用中介活动。信用担保机构以其自身的资本作为基础信用，通过放大机制实现信用增级，并通过专业化地搜集与处理信息，减少企业和金融机构之间的信息障碍。构建中小企业信用担保机制，引入第三方的信用担保组织，能有效弥补信息不对称引致的市场失灵，促使信贷配给由局部均衡向总体社会福利均衡收敛。因此，合理的制度设计是保障融资担保业务顺利开展和充分发挥担保组织在中小企业融资中信用桥梁作用的关键。

我国中小企业信用担保体系建设虽已走过了十多年的里程，但从总体上看还处在起步和初级阶段，在制度建设方面存在许多缺陷。如担保行业立法滞后、行业监管缺位、尚未建立起有效的资金融通和风险补偿机制、担保机构缺乏明确的制度规范和健全的内控机制等。针对以上缺陷，学者们提出了两种不同的解决思路：

1，主张在现有基础上进行自我完善。主要从以下三个方面展开论述：第一，在资金补偿机制设计上，针对目前政策性担保机构资金来源不稳定的状况，将政府财政资金一次性划入改为建立完善的财政资金补偿机制。政府每年应在预算内安排一定的资金作为担保机构的补偿资金，按财政收入的一定比例确定投入资金的数量，也可按中小企业税收总额的一定比例提取。对于互助性担保机构和商业性担保机构，政府应该在政策上给予税收减免等优惠，着重引导其进行资本金内部补偿，在条件具备时，还可以允许其采用私募和上市募集资本金等外部补偿方式。第二，在风险分散机制设计上，大部分学者建议，一方面可以通过担保机构与贷款银行之间的合作以及建立再担保制度和贷款保险制度来分散风险；另一方面可以通过反担保制度降低风险。有些学者对反担保制度提出质疑，认为反担保不仅程序繁琐、牵涉面广、费用高昂，影响了中小企业对贷款的使用，而且往往因超出了中小企业的现实能力而使担保彻底违背了设立中小企业信用担保体系的初衷。第三，在风险管理制度设计上，一是应尽快健全中小企业信用法律体系，抓紧制定《中小企业信用担保管理办法》，以规范信用担保机构的准入、退出及内控制度，明确信用担保机构的行业定位、业务范围、风险防范及操作流程，完善监管制度，以促进担保机构的规范化发展；二是应进一步加快中小企业信用体系建设，完善中小企业信用担保的外部环境。有效的风险管理依赖于真实准确的风险识别和评估体系，陈志莲、张淑焕利用模糊数学理论，对担保项目评审构建了一种风险评价指标体系，为担保机构开展专业化的信用风险管理进行了有益探索。

2，主张对现有的担保组织进行制度创新。认为传统担保模式下的风险收益不匹配是造成此缺限的关键原因，因而，新的融资担保体系必须力求创建担保机构风险、收益相匹配的模式，并充分整合企业和各金融资本中介间的利益链条，从而实现多方共赢。晏露蓉等对当前几种融资担保创新的实践进行了梳理，提出了两种创新的基本思路：一是通过有效的制度设计，降低担保风险。如浙江的“桥隧模式”，突破以往由担保公司、银行和中小企业三方交易的传统担保融资模式，引入第四方，为银行和担保机构构建起“第二道风控防线”，有效分担担保机构的风险；福建“行业性专业担保模式”，依托行业协会或同业公会等组织为区域同行业企业提供融资服务，利用反担保制度设计等有效降低了融资担保风险。二是在担保费收入之外寻求其他收益来源。如深圳“担保换期权模式”，主要针对高成长性的创新型小企业，以交换该企业一定比例股份期权为条件来为其实行贷款担保。晏露蓉等为三类常见的企业设计了新的担保体系：(1)对拥有核心竞争力、具有资本短期溢价潜力的中小企业，引入金融衍生工具设计担保模式；(2)对拥有资源优势，有一定市场竞争力，但投资周期长的传统行业的中小企业，引入上下游企业作为第四方或担保方设计融资担保体系；(3)对行业集群优势明显的中小企业，采用互助的融资担保制度，打造集群的整体信用优势。

二、我国中小企业融资担保模式

我国从1992年开始试点和推行以政策性担保为主、商业性担保和互保性担保为辅的“一体两翼”型的中小企业信用担保体系。然而，顾海峰等在2006年的调查和实证研究发现，不仅政策性担保与商业性担保难以共存，“一体两翼”的担保体系难以建立，而且每个城市的信用担保体系不尽相同。㈣我国应该建立什么样的信用担保体系，学者们观点各异，大体有三种类型：

1，建立以政策性担保为主体的信用担保体系。原因在于：一是信用担保具有“公共产品”属性，必须以政府为主，弥补因供应不足而导致的效率损失；二是政府可以把信用担保作为经济杠杆，支持符合国家产业政策的中小企业发展，优化产业结构；三是商业性担保公司纯粹以盈利为目的，容易诱发“资金紧缺一高成本融资——利润下降——资金紧缺”的恶性循环，风险较大，且增加了中小企业的融资成本。㈣自1992年瑞典一家世界著名的信用担保公司

因贷款担保而破产后，国外基本停止了商业性贷款担保，客观佐证了以政策性担保为主体的合理性。针对政策性担保机构在运营中可能出现的一些问题，孙永波(2005)认为，政策性担保机构可以采用“政策化资金、法人化管理、市场化运作”的原则，避免过多行政干预，以降低风险、提高效率。具体应用研究方面，王传东、王家传(2006)深入探讨了农村中小企业融资担保的内涵和作用机理，指出以政策性、互助性担保为主建立融资担保体系是解决农村中小企业融资难的必然选择，并构建出“政府组建政策性担保重点扶持龙头企业，龙头企业发起互助担保带动农户”的农村担保体系主体框架。杨中和(2008)结合我国中西部地区中小企业的特点，在对比美国、日本等发达国家以及深圳、上海等国内发达地区的信用担保模式之后，认为政策性担保机构是中西部地区信用担保机构的首选，并构建了“企业会员+基金管理公司+政府监督部门”的信用担保框架模式。

2，建立以商业性担保为主体的信用担保体系。商业性担保机构不仅从人员素质、专业程度等各方面都强于政策性担保机构，而且可以避免政策性担保可能出现的诸多问题，如遏止寻租现象滋生、淡化政府的非政府行为、化解非对称信息下的逆向选择和道德风险、减轻政府财政负担等。一些地方政府一般也偏好以商业性担保为主体组建担保体系，认为建立信用担保机构扶持中小企业，政府只是起引导作用，信用担保体系应当以民间资金为主体，完全实行市场化运作。当然，这里所指的商业性担保机构，并非只指完全由民间出资的担保机构，政府也可以投入一部分资金作为引导，但机构的运营管理必须按照商业化模式来运作。

3，建立以互助性担保为主体的信用担保体系。一方面，互助性融资担保机构不仅具有清楚的产权结构，能产生贷款户之间重复博弈的纳什均衡，而且在信息搜集成本、监督成本和交易成本方面也有独到的优势，互助会员之间连带责任和一致利益可使政府在有限资源条件下的信息不对称治理达到最优；另一方面，互助担保组织作为虚拟的“信用联盟”，不以盈利为目的，除缴纳少量风险基金外，无专门的运作和管理成本，不仅节省了担保费用，还免除了相关的资产评估费、认定费和其他繁杂程序支出。互助担保组织在绩效理论上优于政策性担保和商业性担保，尤其对于那些位于“金字塔”底端、处在创业初期的中小企业更适合建立互助性信用担保。潘楚楚、杨宜(2007)有针对性地探讨了高科技中小企业信用担保机构所适用的运作模式，认为互助式信用担保可以提高高科技中小企业的最优努力程度，会员企业之间的相互监督和互相帮助可以大大降低银行与担保机构的风险。王芳、刘炯(2004)将中小企业信用担保问题和产业组织结构联系起来，探讨了以产业集群为特定产业结构下的担保体系。基于集群下企业之间信息较高的对称性和透明度以及企业维护自身信誉的激励，集群条件下的互助信用担保能够大大减少逆向选择和道德风险发生的可能性，从而降低信用担保主体的市场风险。阚景阳(2007)提出成立向民营企业产业集群倾斜的全国中小企业信用担保体系的建议。

另外，不少学者对中小企业融资担保模式的阶段性特征和未来的发展方向进行了探讨。认为，在市场经济发展的初期阶段，计划经济体制下的政府行政信用不可能在短期内被专业信用所替代，此时政府出资设立一些信用担保机构是必要的。当社会对信用担保的功能已有所认识并产生其他资金进入趋势时，应吸纳其他成分的资本进入，并逐渐放手让中小企业信用担保机构真正走向商业化运作，使其真正发展成为一个行业。沈凯(2006)提出，在市场经济条件下，政府主导的担保制度只能在一定范围内发挥作用，其更大的价值在于通过制度设计，使有限的财政资金借助这种途径为企业提供服务，引导社会资本向担保市场流动。当大量社会资本进入担保市场，商业担保机构数量不断增多且经营逐步成熟以后，政策性担保必然为商业担保所替代。与此相反，黄澜(2008)认为，目前复合型的中小企业信用担保体系会逐步向采用市场化运作模式的政策性担保机构过渡，尽管商业性担保机构目前有较大的发展空间，但凭借其资源优势和经营特点，在适当的政策引导下可能顺势转型为服务于中小企业的专业性金融机构。从目前的情况来看，商业性担保机构应着力服务于大中城市的中小企业，而政策性担保机构则应更多地服务于广大农村及郊县，从事区域性、小额分散的担保业务。尹双明(2007)则认为，在中小企业信用担保体系发展的不同阶段，政府、企业及其他经济个体的定位是不同的，具体来说，在起步阶段，政府出资组建的政策性担保机构处于主体地位，发挥着示范和引导作用。随着市场经济的进一步完善，信用担保机构将遵循市场经济规律，以社会和企业为主，政府则主要为信用担保机构提供各种服务。

三、政府在中小企业融资担保中的角色定位

政府在中小企业信用担保中可以定位为三种角色：一是直接作为担保人或再担保人；二是构建良好制度环境、实现市场化操作的调控者；三是分散、规避风险的监控和管理人(张恒，2002)。对于后两种角色，即政府在担保体系中充当制度的设计者、运行的监督者和外部良好环境的营造者，这一点在业界已经基本形成共识。然而，自从米什金(1998)提出“政府担保是否会诱发另一种危机”这个问题之后，政府在信用担保体系中是否应该出资成为担保人以及怎样进行运作等问题，成了学术界探讨的焦点。

首先，在担保出资问题上，学者们围绕政府是否有能力和是否有必要作为投资主体两个方面进行了探讨。一种观点认为，在市场经济体制下，政府根本不可能在完成宏观调控和社会管理职能之后，还有足够的财力在中小企业担保体系中起主导性作用，它只能作为资金的启动者和“融资杠杆”引导社会特别是银行资金向中小企业流动，引导商业性担保机构和企业互助性担保机构向中小企业提供担保服务(张恒，2002；顾海峰，2008)。曾林扬(2008)进一步指出，组建政府的担保公司，专门对中小企业贷款提供担保，在理论上和用意上是好的，但在我国长期形成的“依赖政府吃国家”的惯性思维和做法下，好的用意往往起不到实际效果，有限的担保资金相对于庞大的市场需求显得杯水车薪，甚至使政府担保公司与原有的国有银行对中小企业放款没有本质的差别，同属行政手段和计划经济。另一种观点认为，政府财政支持是信用担保机构生存的重要条件，不是强加给政府的额外财政负担，这是由中小企业信用担保机构的“政策性”性质决定的(潘新美等，2008)。管晓永(2002)从政策目标及政府投资的有效性出发，认为政府应该成为中小企业融资担保的投资主体。对比国外，有政府独资的担保机构，如美国的小企业管理局，也有由政府、社会中介组织、中小企业和银行共同参与组建的担保基金，如日本的“中小企业信用担保协会”。但这些发达国家的政府担保

贷款在对中小企业的所有贷款中占的比重很小，日本占7，5％，而美国只有100亿美元左右。由此，陈清(2000)提出，政府主持或扶持建立中小企业信用担保体系作为政府对社会融资活动实施的一种干预，应该而且也只能够起弥补市场缺陷的辅助作用，它是对商业银行信贷体系和信用担保体系的一种补充和引导，而不可能是一种替代。此外，针对担保出资，有学者(李庚寅等，2001；周好文等，2005)明确提出，我国实行“互助担保基金”制度最为适宜，即由政府牵头，注入启动资金，中小企业、银行共同出资，建立互助担保基金，与银行分摊贷款风险。在具体的出资方式上，管晓永(2002)建议政府改直接投资为间接投资方式，运用“四两拨千斤”的杠杆效应，最大限度地为中小企业融资担保增加资本总量；而王素莲(2005)提出“优先股”策略，即财政资金以“优先股”的形式投资于同级或下级的商业担保机构。

其次，在具体运作问题上，大多数学者(张恒，2002；沈凯，2006；潘新美等，2008)认为，政府应当遵循“有所为有所不为”的原则，在积极为中小企业信用担保机构提供担保资金和补偿资金的同时，应该合理界定担保服务范围，只对那些符合国家产业政策的中小企业提供服务，政府的担保重点应该是解决就业、技术进步和开拓国际市场的企业和项目。将扶持有稳定效益增长的劳动密集型企业与投资风险较高的科技创新企业结合起来，使信用担保机构真正发挥为政府政策服务的功能。另外，顾毓斌、封思贤(2001)提出，我国可以建立担保重点不同的中央和地方政府分级担保制度，中央政府应重点对一些特殊项目、贫困地区和不发达地区的中小企业提供融资担保或对地方政府的一些担保计划提供再担保；地方政府则应根据本地中小企业的特点，确定本地扶持重点。方晓霞(2004)、肖扬清(2008)建议，应该在现行再担保模式下，建立全国性的再担保机构，政府作为最后担保人，真正放大担保倍数，分担担保风险，完善担保机制，提高担保效率。

四、评述和建议

综上所述，学术界在中小企业融资担保方面的大量研究，对推动中小企业融资担保改革发展具有重要的启迪和现实意义，我国的担保实践在政府的大力支持下也得到了长足的发展。但是，中小企业贷款难的问题并没有因此缓解，且多数担保机构普遍陷入了不愿提高费率、不敢开拓市场和财务不可持续的“三不”困难境地(课题组，2003)。因此，必须进一步深入研究中小企业信用担保理论，充分立足于我国国情，完善信用担保制度，科学设计信用担保机构的发展模式。

首先，我国当前的中小企业融资担保机构总体运行效率并不理想，难以达到预期的效果。从现有研究来看，大部分学者都或多或少地从宏观上强调政府在信用担保过程中的积极角色，或者在政府的角色定位问题上展开争论，但很少有人细致深入地研究融资担保的微观机理，探讨中小企业融资和担保的内在关系，对中小企业融资过程中形成政府、担保机构、银行之间关系的内在机理更是鲜有研究。由此导致政策思路不清晰，甚至针锋相对，必须反思。

其次，中小企业信用担保体系的完善并不单纯是建立何种模式的担保机构的问题，其有效运行还需要完善的配套设施和良好的运行环境，如良好的整体社会信用状况、完善的法规政策体系、发达的金融业等。当前中小企业信用担保制度建设的重点仍停留在建立信用担保机构的层面，相关的配套制度建设还远远没有得到应有的重视。尽管相关配套机制的缺失问题已经进入理论界和实务界的研究视野。但关于具有关键性作用的制度和措施，看法还未得到统一。

第三，信用担保业是一个特殊的高风险行业，而我国的中小企业又是一个比较复杂的群体，由于各地的经济和社会条件差别很大，各企业之间的资金实力往往会有很大差距，其资金需求也形成了不同的层次。因此，融资担保机构的组建和发展不必也不可能采取统一模式，更不宜生搬硬套某地区的成功模式，要视企业的资金需求以及银行和金融中介的信息成本和监督成本而定。因此，对信用担保实践方面的研究，应该注重配合中小企业成长的不同阶段，结合其组织特征、地域特征等，在项目咨询、诊断、中间业务、融资担保等全程服务中努力创新运作模式，以实现与银行互利，与企业双赢的局面。

最后，我国至今没有一部专门关于中小企业信用担保机构的法律。政府行政主管监管体制问题，各级政府的财政支持问题，信用担保机构如何贯彻实施国家政策方针问题等，都未能纳入法律轨道，这些也是担保机构屡陷困境的重要制度原因。我国必须在借鉴国外先进经验的基础上，结合各地实际情况不断探索、逐步完善，不能急于求成。另外值得注意的是，担保机构的融资担保业务需要银行的配合，没有银行支持的担保机构业务创新都是徒劳。因此，解决中小企业融资担保问题还必须依赖于金融体制改革的深化和信贷市场的进一步开放。