集体经营性建设用地的入市要点

张国婷 阮洪彪

摘要：近年来，经济快速发展，社会不断进步，2020年1月1日起修订生效的《中华人民共和国土地管理法》破除了长期以来集体经营性建设用地入市的法律障碍，在中国土地管理制度发展史上具有划时代意义。毋庸置疑，法律越早落地，其经济和社会效益就越大，但允许入市和实施入市之间还存在不小的距离。如何解决法律政策落实中的“难点”、“堵点”，打通落地“最后一公里”，成为当前全面推开集体经营性建设用地入市的关键。本文认为尽快实现上海市全面推开集体经营性建设用地入市意义重大。

关键词：集体经营性;建设用地;入市要点

引言：集体经营性建设用地入市，将改变长期以来由地方政府运用土地征收垄断建设用地一级市场的土地供给模式，集体经营新建设用地入市主体成为集体经营性建设用地入市的首要问题。根据全国人大常委会批准的三十三个试点县（市、区）农村集体经营性建设用地入市主体的实践来看，集体经营性建设用地入市主体呈多元化，是由《物权法》《土地管理法》规定代表“集体”行使土地所有权的主体多元（由村集体经济组织或者村民委员会代表农民集体）;申请主体和审批主体的多元化不利于集体经营性建设用地入市中各项法律关系的明确化，容易引起多种法律纠纷。

一、集体经营性建设用地与国有建设用地具有相同的权能

①相同的法律地位。新《土地管理法》扫清了集体经营性建设用地入市的障碍，明确了集体经营性建设用地入市流转的条件，赋予集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同等交易的权能。从《民法典》法理剖析，集体经营性建设用地入市与国有建设用地具有了相同的物权，集体经济组织增加了土地所有权的收益权和处分权，集体经营性建设用地的使用权人具有与国有土地使用权人相同的用益物权。②相同的交易规则。集体经营性建设用地与国有建设用地同市场、同规则交易。新《土地管理法》对集体经营性建设用地的入市条件、范围和程序等规定，是与国有建设用地入市一样，也应在符合规划、依法报批等法定要求后才可以进入一级市场。从《民法典》法理剖析，集体经营性建设用地的出让、出租、转让等市场行为，出资、赠与和互换等民事行为，以及抵押权的设立与处置，都和国有建设用地适用相同的民事法则，同样需要通过订立合同（协议）的方式确定法律关系，按照相同规则解决合同纠纷。

二、集体经营性建设用地的入市要点

1.尽快依法界定农村集体建设用地入市的条件和范围

首先，建议将本市郊区的城市开发边界范围以外的集体经营性建设用地纳入入市的范围。显然，这样做是符合新《土地管理法》的要求的，但需要说明的是，在具体实施时，只有符合郊野单元规划和用途管制要求的地块才能入市。国土空间规划编制要因地制宜，严控新增集体建设用地。其次，建议对城市开发边界内的集体土地（即“城中村”）统一实施先征收为国有土地后入市的模式。上海作为成熟的城镇化地区，大量“城中村”已消失在城镇化的进程之中，若允许仍少量存在的“城中村”实施集体经营性建设用地入市，可能会因利益分配带来严重的社会问题。尤其是对部分跨城市开发边界的地块，要从城市规划、产业发展和利益均衡等方面综合考虑，妥善处理。最后，严禁集体经营性建设用地用于新建普通商品住房。由于历史原因，目前仍存在部分所谓的“小产权房”，要密切关注借集体经营性建设用地入市之名将存量小产权房合法化，甚至以各种明目新建农村住宅的情况。探索适宜集体建设用地的土地用途及管理措施。

2.明确“集体成员权”的认定标准，重塑集体经济组织与集体成员关系

目前，集体经济组织代表农民集体行使土地所有权，集体经济组织改革的方式和路径是推行股份合作制法人，农民基于“集体成员权”成为“农民集体”和“集体经济组织”的成员，“集体成员权”以“户”的形式存在，“户”按照股份制原则，以土地量化入股集体经济组织，形成股东和法人的关系，由合作制法人将土地进行承包、租赁、或者开办企业等，成员权和股权得以区分，集体成员对进行股份合作制的集体经营性财产享有股东权利。集体经济组织法人与集体经营建设用地者之间形成承包、租赁等合同关系，受合同法进行调整;农民个体在与集体经营性建设用地者开办的企业内工作，形成劳动、雇佣关系，受劳动法的调整;但是否入市流转则须履行民主议定决策程序，通过完善村民自治健全集体所有权的行使机制，集体土地所有权行使与保障集体成员的权利相一致，实现集体所有权向个体权利的重新界定。

3.尽快完善农村集体经济组织有关制度建设

首先，出台集体经济组织成员资格认定办法。明确认定成员资格是集体经济组织运行的基本前提，是进行各种产权制度改革的基础。目前国家或本市层面尚无规范集体经济组织的法律法规，建议尽快总结各地经验并形成制度规范。其次，研究明确集体经济组织的法律地位，明确其在成立、经营管理、收益分配、破产处置等方面的规则和程序。集体经济组织作为集体经营性建设用地入市的实施主体，应符合独立市场主体的特征，依法设立，组织边界明确，权责清晰，行权规范。目前集体经济组织尴尬的存在形式严重影响其进行正常的经济活动。应尽快赋予集体经济组织相应的法律主体地位。最后，建立集体经济组织规范的运行机制。产权制度改革后，不管集体经济组织以何种形式存在，都应严格按章程行使权利，严格村民会议召开程序，依法行使组织权利，以期通过程序公正最大限度确保内容公正。

三、结语

综上，城市规划区内的集体经营性建设用地入市流转，实为城市化的集体土地所有权转归国有的“催化器”;集体经营性建设用地入市流转释放了入城土地的财产价值，使得城市化的农民集体能够负载其成员的生存保障，实现了入城土地集体所有权所负载的政策功能，此乃城市规划区内集体土地实现概括国有化的作用机理。此种意义上，城市规划区内集体所有制的改变乃是基于政策考量的结果。

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