浅析公共工程投资决策的问题与对策

明杏芬

(武昌工学院，武汉 430065)

公共工程又称非竞争性项目，是政府为了公众利益直接或间接投资形成的基础性建设项目和社会公益性建设项目，是为了满足国家或地区性社会发展需要，以增加社会福利为投资最终目标的项目［1］.公共工程项目直接关系到人民群众的切身利益，直接关系到党和政府良好形象的梳理与经济社会的良好运行.为了从根本上弥补目前我国公共工程投资项目决策过程中的一些缺陷，防止任何不必要的资源浪费和财产损失，最大限度地提高财政性资金的使用效率，改变传统的公共工程项目管理方式，不断提高项目决策水平就显得尤为重要.

1 目前公共工程投资决策阶段存在的问题

1.1 政府职能部门管理水平低下

目前，许多工程项目存在大量安全质量问题，如学校、医院、污水处理厂、桥梁工程等.特别是近几年，全国发生了一系列桥梁塌陷事故，不得不引起人们的深思.从源头来分析，大多数都存在着临时组建班子进行管理，分散管理无法集中监督，容易造成腐败.很多地区对于公共工程投资项目是搞一个工程就组建一个项目管理班子，这种现象导致无法对分散的业主实施有效的监督;机构重复设置，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力和财力.

1.2 缺乏责任约束机制

当前，我国的公共工程投资项目决策过程缺乏对相关行政权力的有效监督和制约，表现为结构不够合理、配置不够科学、程序不够严密等.在公共工程决策监督机制中，一般偏重于决策后的追惩性监督，决策前和决策中这两个方面的监督相对比较薄弱［2］.实践中，有些公共工程的决策明显与国家的法律相违背，有些决策则与国家宏观政策相冲突，但出于事前审查力度不够，没有得到及时发现和纠正，往往是在造成严重后果或实施遇到严重困难以后才引起监督部门重视.

1.3 项目决策缺乏科学性

我国基础设施建设项目的立项权、投资管理权都掌握在政府手里，缺乏有效的外部监督和制约，没有建立投资决策和风险约束机制，造成许多工程项目管理失控.一是公共决策权力过分集中于领导者个人.有的领导干部往往凭经验办事，公共决策前不搞调查研究，导致公共决策失误;二是一些部门往往以部门利益为标准来行使公共决策权，忽视全局性和整体的利益，导致公共决策的随意性和片面性;三是一些决策咨询机构实际发挥作用有限.改革开放以来，县级以上党政机关多数建立了政策研究机构，许多发挥了重要作用.但由于国家对咨询研究机构的性质属性、行为方式、行为保障、工作评估、奖罚等无明确要求，有关保证咨询发展的地方性法规、政策和措施不健全.所以，这些机构是否发挥作用主要取决于领导人的偏好，基本没有法律、法规作保证.当前咨询机构的运行机制基本上是条块分割、各行其是.对同一个问题的研究，又各取所需，各为其主，客观公正性不够.另外，政策研究机构专业化程度不高，研究咨询人员总体素质还有差距，有分量的研究成果不多，更促使了领导不重视发挥研究机构的作用.

1.4 项目决策公众参与力度不够

公众参与既是社会发展到一定阶段的产物，也是经济发展的内在动力，是实现决策民主化、科学化的必经之路.在我国现行的公共工程项目决策体制下，存在民众力量弱、行政权力强的现象，民众与行政机构权力与权力缺乏平衡的对抗、对话能力，且民众过于分散的声音难以在决策层产生影响，也使决策机关面临细枝末节的需求无所适从.

2 关于完善公共工程投资决策阶段的几点建议

2.1 完善有关公共工程决策的法律规范

公共工程项目主要涉及公共基础设施建设等与人民群众切身利益息息相关的领域.因此，进一步完善有关公共工程项目决策的行政法律规范，对于决策公共工程项目决策有着十分重要的现实意义.有必要制定与我国国情相适应的公共工程项目决策法，对公共工程项目决策的基本问题，如决策主体、决策权限、决策范围、决策程序、监管主体、公众参与、评估制度及责任追究做出原则规定［3］.

2.2 提高决策科学化

首先，实行公共工程项目决策程序体系的科学化.一是必须在决策程序体系中纳入全生命周期的信息反馈机制，以保证使决策过程的每一阶段均能获得需要进行及时有效的检验和修正的准确信息;二是应制定远期规划，避免不必要的损失及浪费.建议规划与建设部门应尽早做规划，提前搞设计，设计完善，投资才不浪费.这方面可以借鉴香港、美国的经验.香港政府工程的前期工作做得扎实细致，以一般中型公共工程来看，施工开始前的前期工作大约需要4～6年［4］.美国的规划极具超前性，如在1997年就已制定了马里科帕地区交通系统2020年规划，涉及征地、交通、经济发展、环保、项目资金来源等方面，主要是各种税收.每年要做到的项目列出优先顺序，按照项目是否适宜、时间是否恰当、资金是否满足3个原则来确定项目.

其次，加强对决策者的考核.对决策者来说，投资决策的正确与否，是考核其政绩的重要标志之一，而考核结果将与其人气紧密挂钩，这无疑增强了决策者或决策层对公共工程投资项目管理的责任感，提高了公共工程的经济效益.

最后，决策的科学化还依赖咨询市场的完善性.目前工程咨询业规章不完备，现有规章各自领域过载，甚至冲突，急需一部统领工程咨询行业的法律约束.将目前分散的各相关行业联合，清理现有规章，完善各行业协会的运作机制，依法开发业务.

2.3 提高决策过程的透明度

近年来，国内采取了价格公示制度，如自来水价格公示、电价格公示、医疗机构价格公示等等，在公共工程的决策过程也应借鉴此经验.任何人对于公共工程的决策过程都具有知情权，公共工程要接受多方面的监督，保证公共工程决策的廉洁、公正.建立并实行研究责任追加的公共工程项目决策信息和听证制度，增加项目决策信息透明度，避免因暗箱操作而导致的行政权力腐败及屡屡出现的项目决策失误.对于今后凡需审批的公共工程项目，除了涉及国家安全或国家秘密以外，都要内容具体、时限合理.同时，项目的背景和意义、项目基本情况讨论、项目可行性评估论证、项目的国民经济评价、环境评价等项目决策的具体过程的表决程序应向社会公示，以广泛听取社会各界特别是来自专家的批评意见和建议，自觉接受公众及媒体的监督和制约.

2.4 加大对违规行为的惩处力度

对查实的公共工程决策过程中存在的各种违规违纪行为的直接负责人，应该坚决处理，对情节严重、构成犯罪的，一律移交司法机关处理.同时，为了提供监督的有效性和威慑力，防止严重的腐败行为，建议实行公共工程决策过程中违规行为处理结果公示制度，对违规事件、直接责任人及具体处理、处罚情况，在专门媒体(网站)上进行公示，以示公共监督处理的公正性.

2.5 提高决策民主化

公共工程项目决策体制改革，应重点解决领导和公务人员以个人意愿替代公众意愿，以少数人决策替代公共选择的问题.必须着力解决投资决策由政府机关垄断的问题，通过提高决策的民主化程度，限制公权使用.

公众参与公共工程投资决策可以在政府投资领域落实人民的民主权利，避免决策者可能的经纪人行为对公正决策的干扰［5］.建议对比较重大的公共工程项目在编制计划、规划之前，以及项目审批过程中，将重大公共工程项目通过媒体向全社会公布，动员社会各界参与研究，研究的成果可以在媒体上刊登，有参考价值的将直接吸收进政府决策.

3 结语

强化、规范公共工程项目投资决策，是提高国家投资运行质量的基础.由于公共工程追求的主要是社会效益，外部效应显著，一旦决策失误，将对宏观经济、社会环境等诸多方面产生不利影响.可见，项目决策工作在整个项目全寿命周期的所有各项工作中是至关重要的一环，必须予以高度重视.建立和完善公共工程的决策对于促进政府依法决策，对提高国家资金的使用效率，最大限度地实现政府投资项目的经济效益和社会效益，意义重大.

［1］齐中英，朱 彬.公共项目管理与评估［M］.北京:科学出版社，2005:102-128.

［2］王 萍.论公共决策监督［D］.长春:吉林大学，2005.

［3］黄 霆，申立银.我国政府投资项目管理的现状分析［J］.建筑经济，2005(1):56-67.

［4］董士波.内地与香港工程造价管理之比较［J］.建筑经济，2006(3):96-101.

［5］杨 琳.我国公共工程投资决策体制研究［D］.武汉:武汉理工大学，2008.