征地拆迁信访工作存在的问题及对策——以永州市为例

龚玉明

(湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128)

近年来，随着永州市城市化、工业化的发展，公路、铁路、工业园区等基础设施的建设，农村大量集体土地被征收，土地供需矛盾增大，有关失地农民的信访案件越来越多。对此各级党委、政府要引起高度重视，采取切实有效的措施，严格按照《信访条例》的有关规定妥善处理信访事件，及时化解征地拆迁引发的信访矛盾。总的来说从2009年至2011年，永州市征地拆迁信访案件呈逐年下降趋势。

1 基本情况

1.1 近三年永州市的征地拆迁情况

1）2009年度征地4056.4855亩，征地补偿费10916.868万元。

2）2010年度征地854.261亩，征地补偿款2440.944万元，拆迁面积24538.68m2，拆迁补偿费1226.934万元。

3）2011年度征地19宗，面积为1686.3065亩，征地补偿费6310.5537万元。

近三年永州市总征地面积 6597.053亩，征地补偿费19668.3657万元；拆迁面积 24538.68m2，拆迁补偿费1226.934万元，补偿费已足额支付到位。

1.2 信访情况

近三年来永州市涉及国土资源信访案件326宗，其中涉及征地拆迁的有131宗，占信访总量的40%。2009年国土资源信访案件130宗，其中征地拆迁66宗，占信访总量的51%；2010年国土资源信访案件 114宗，涉及征地拆迁的46宗，占信访总量的40%；2011年国土资源信访82宗，征地拆迁19宗，占信访总量的23%，整体呈逐年递减趋势。

2 征地拆迁信访产生的主要原因

2.1 群众信访维权意识提高

由于法制宣传深入和群众法律意识提高，群众把信访作为维护其合法权益的主要途径之一。其中反映违法用地问题的信访问题占20%。如东安县端桥铺镇金溪村七组雷善清未经批准，非法占用耕地修建房屋，被本村村民举报。

2.2 征地补偿标准与心理预期存在差距

随着市场经济制度的确立和完善，一些历史问题演化成信访动因。如过去征地补偿标准过低问题，甚至未给予补偿，农民意见大，过去标准与现行农民的实际生活水平有一定的差距。此类信访问题占30%。特别是60-80年代初期，一些乡镇的供销社、食品站、林场（农场）等单位在大集体时土地无偿赠送，进入80年代后期，这些企业因破产、改制，土地资产进行处置时，群众提出要求给予补偿，未果而进行上访。

2.3 征地补偿公示不透明

目前在一些乡镇，村务公开、财务公开流于形式，征地、房屋拆迁补偿安置依据、程序、利益分配不公开、不透明，农民没有享受充分知情权和参与权，征地补偿费用分配混乱，引发群众因不满而上访，此类信访问题占10%。冷水滩区上岭桥镇桐木井村个别村民小组因组内土地补偿款分配不公，导致2009年永州市某单位征地困难，征地协议不能及时签订，群众时而进行上访。

2.4 用地观念没有得到根本的转变

由于政绩考核制度等因素的影响，一些领导没有真正建立起科学发展观和节约集约用地意识，超范围征收土地，一定程度上存在闲置浪费现象，遇到实际问题，往往不能处理好发展经济和依法用地的关系，过分强调发展，而忽视保护耕地资源，此类信访问题占8%。

2.5 由其他矛盾引发土地信访

有些信访人反映征地拆迁问题只是信访动机的表面现象，其真实目的往往掺杂房屋拆迁、集体资产处置，矿产资源开发秩序混乱，乱采乱挖，破坏环境甚至个人恩怨等问题，信访问题刚处理后往往立即发生重访。因为信访人真实目的没有达到，国土部门虽然将信访人反映的问题调查处理到位，但信访人出于其他动机仍然缠访不断，此类信访问题占7%。如：冷水滩区蒋回香反映2003年原开发区征用信访人所在村组土地已按当时标准补偿到位，国土部门并按信访条例依法、依规处理到位，上访人还是多次赴省、进京上访，严重影响社会和谐。

2.6 现行政策无法解决的问题

少数信访人的上诉诉求没有政策法规的依据，尽管国土部门做了大量工作，仍难以息访息诉，此类信访问题占10%。

3 征地拆迁信访存在几个比较突出问题

3.1 老账重提形成新的上访

个别群众对原征地协议找瑕疵，把一些因历史原因形成的遗留问题和现行征地拆迁补偿政策相比较，老账重提引发新的矛盾。原冷水滩市面粉厂在91年至92年期间征用马坪经济开发区龙家岭村流塘组约80亩土地，现该组群众认为冷水滩面粉厂只拥有该宗土地的使用权而不认可其所有权，要求政府再次支付土地补偿费。

3.2 土地征用及安置补偿的问题

由于群众对我市实施的[2003]9号、[2005]22号、[2009]9号及[2010]2号等文件存在片面理解，对征地补偿标准持有异议，总是认为国家工作人员未按政策规定足额补偿，老百姓即使签订了协议也到处上访。如永蓝高速公路建设，征收零陵区接里桥镇雷家村雷上组土地时，而该组村民到永州市政府进行集体上访。

3.3 村集体预留土地使用及征地补偿款分配的问题

在我市中心城市的近郊，政府预留了部分土地，用于被征地农民的生产生活。预留土地基本上处于较好的地理位置，土地升值空间大，较受农民欢迎。如零陵区七里店办事处日升社区六组，1998年6月芝城花园征地时，在南津北路预留了180米（4×15）长临街门面地，由于组内意见不统一，家庭人口多的，要求按人口分配；而家庭人口少的则要求按户分配；集体经济组织内迁入迁出、外嫁的、超生的、死亡的都提出要给予门面地安置，致使该预留地至今一直未分配下去，已闲置了10年之久，群众也一直在不断地进行上访。而征地补偿款的分配，我市各村民小组有不同的方案，有按现有人口分配的；有按原土地承包时的人口分配的；也有按人田各半办法进行分配的；还有是讲势力进行分配的，总之，各地分配方案各异，上访事件层出不穷。

3.4 土地承包经营权证书发放的问题

八十年代初，农村家庭联产承包制的实行，基本上按照国家政策30年不变，有些村组留有机动地，三至五年对土地进行小调整，近几年，由于粮价较低，农民种田积极性不高，大量农民工外出务工，田土抛荒现象在我市部分农村存在，对土地承包经营权证书的发放不感兴趣。

3.5 村民户籍变动后土地承包的问题

八十年代后期，我市一些农村人口花几千元钱通过买户口，吃“国家粮”，将农村户口迁入城市，参军，考学校后身份发生了变化，也将户口迁出，由于土地承包经营期内，增人不增地，减人不减地，村民迁入迁出，出生死亡，特别是妇女婚嫁后不愿将户口迁出，这些问题在城市郊区较为突出，一旦国家在征收土地实行补偿安置时，这类人就提出参与组内分配，达不到要求就上访。如：零陵区七里店办事处的老埠头村、冷水滩区上岭桥镇桐木井村、珊瑚乡的忠烈村等地都有人在进行此类问题的上访。

3.6 外出务工农民土地承包的问题

由于我市毗邻两广，区位优势明显，外出务工农民工特别多，据不完全统计，仅在广东务工的就有10万余人，加上在附近城郊从事经商、建筑、劳务运输的务工人员，不少于100万，农村留守人员基本上是老、弱、病、残、妇和小孩，承包地有荒芜现象。

3.7 特殊群体的补偿分配问题

该类问题在我市的信访量占很大比例，而且处理起来也很棘手，主要是法律、法规之间有冲突，没有衔接的问题，如《妇女权益保障法》与《村民自治法》存在的冲突，根据《妇女权益保障法》第二十二条规定，“在农村土地征收或者征用补偿过程中，任何单位、组织和个人不得截留、拖欠、剥夺妇女依法应当获得的土地征收或者征用补偿费用。”而《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条第三款规定“村民集体经济所得收益的使用必须由村民会议讨论决定”。这样一些外嫁女既使提起诉讼，赢了官司，村民会议也不同意给予分配补偿款。如零陵区七里店办事处老埠头村的出嫁女打赢了官司，但土地补偿款迟迟得不到解决。但也有些出嫁女是按惯例执行，给予补偿的，如上岭桥镇竹塘村的禾塘、湖塘、竹塘、熊家等组。对独生子女户在土地补偿费的分配上，约有20%的村民小组按《计划生育条例》给予了二份土地补偿费。

4 农村土地信访问题处理的建议

4.1 出台相关政策，加快征地制度改革

按现行的法律法规规定，建设用地经批准后，要实行“两公告一登记”程序征地，但在具体工作中，往往行不通。因为有的用地虽被批准征收了，但一旦有个别被征地农民不认可批准的《土地征收方案》的补偿标准，不签订征地协议书和领取土地补偿费，那么该宗地就是公告了也无法征地，更别谈供地用地了。而在目前具体实施征地工作中，往往是先要同被征地农户谈好补偿标准，并兑现完成补偿后，即可供地用地。因此如何更好的严格按照“两公告一登记”的法定程序进行征地值得进行研究。因此，加快征地制度改革势在必行，一是制定公开、公平、公正的补偿安置标准；二是逐步缩小征地范围；三是改进报批方式和征地程序，使之更具实际操作性。

4.2 完善现行征地补偿办法

制定相对统一的、可操作性强的区域性征地补偿标准体系，建立简单可操作的征地补偿计算方法，合理提高征地补偿标准。

4.3 引导信访人走征地补偿安置争议依法裁决程序

在实施征地过程中，即所有程序都已完成，但如果有极个别被征地群众漫天要价，无理取闹，也会造成整宗地无法实施征地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，强制实施征地后，也会引起上访，因此建议政府在实施强制的地方，应引导他走征地补偿安置争议依法裁决的程序，以解决征地过程中对征地补偿、安置的争议问题。

4.4 完善被征地农民的社会保障制度，切实维护被征地农民的合法利益

一是转变农民身份，将失地农民转变为城镇居民。二是对失地农民实行免费就业培训，政府每年拿出一定数量的公益性岗位让他们就业。三是将失地农民纳入城镇社会保障体系，和城镇居民一样享受基本养老保险和基本医疗保险等社会保障，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。

4.5 建议有关部门积极研究留地安置方式

就业安置由于被征地农民年龄、用人单位岗位技术文化要求等多方面因素制约，被征地农民就业培训后其就业仍比较困难并不能完全解决其长远生计，据调查，当前被征地农民比较欢迎的是留地安置，被征地农民可以在留用地上发展第三产业。目前，留地安置的具体操作办法尚未统一规范，因此，建议市政府研究制定预留地的相关管理办法。

4.6 加强补偿款的管理和监督工作

建立和完善实名支付制度，加强补偿款的管理和监督工作，专款专用，确保征地补偿按时足额兑现给农民。征地补偿安置费用在依照有关规定支付给农民集体经济组织后，该集体经济组织应建立财务公开制度，定期向本集体经济组织成员公布收支状况。

4.7 调整征地批文中的限定时间

征地批复文件规定两年内未实施征地的本批复作废，现有个别群众专门钻空子，特地研究征地批复的此款规定，尽量拖延交地时间，并且一旦超过两年有部分未交地继续实施征地的，群众就会上访和告状，不利于社会安定和稳定，因此建议适当修改调整征地批文中该条款时间限定。

总之，在征地拆迁工作中出现的信访现象是正常的，关键是各级政府部门要正确对待。各级领导干部要高度重视征地拆迁信访工作，坚持领导干部接待日制度，坚持关口前移，重心下移，组织专门力量，对拆迁项目进行排查，对有可能发生集体上访的征地拆迁项目要重点排查，力争从源头上发现有可能影响社会稳定的问题和隐患，做到情况清楚，心中有数。对发现出来的问题和隐患,相关部门要主动与信访局沟通情况,分析原因，研究化解对策，及时化解矛盾。按照“属地管理”、“谁主管谁负责”的原则，制定工作方案，力争把不稳定因素解决在基层,解决在内部，解决在萌芽状态。同时，要制定征地拆迁信访工作的应急预案，一旦发生征地拆迁农民上访，能及时采取有效措施，依法妥善处理。

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