我国反垄断指南的法律性质及其功能研究

张 垚

（甘肃政法大学，甘肃 兰州730070）

反垄断指南的制定主体除了反垄断委员会外，组成该委员会的相关部委也能在本部门领域内制定相关反垄断指南。因为组成反垄断委员会的国务院部门制定的本领域内的反垄断指南，其制定主体在我国政府的组织架构中拥有合法地位，所以各部门颁布的相关反垄断指南可以确定为部门规章，此种定位也是符合我国《立法法》关于部门规章的规程的。但该委员会制定和发布的《关于相关市场界定的指南》的法律地位却不能在我国现行《立法法》中找到合法的支撑依据。因此，本文主要探究反垄断委员会制定的《关于相关市场界定的指南》（下文称为反垄断指南）的法律性质及其功能。

一、我国反垄断指南的法律地位之规范分析

国务院反垄断委员会虽然有权依据我国《反垄断法》的规定制定公布反垄断指南，但是对于反垄断指南的性质在我国《立法法》中也没有明确定位，在适用该指南时便会与现有的国务院法规和部门规章存在法律位阶上的冲突，造成适用上的混乱，因此研究厘清反垄断指南的法律性质问题便尤为重要。

（一）我国反垄断指南法律地位分析

我国《反垄断法》规定国务院下设的反垄断委员会承担制定、发布反垄断指南的职责。在执法实践方面，各部门也都适用反垄断指南进行案件的处理，但由于缺乏清晰的法律性质与合理的法律地位，反垄断指南的位阶仍然不清不楚。

其一，我国《立法法》中缺乏反垄断指南的应有位置。我国《立法法》规定我国的法律体系为法律、行政法律、地方性法规、自治条例和单行条例、规章以及相关的法律解释，其中并没有关于指南的规定。虽然反垄断委员会能够依据我国《反垄断法》及其配套立法规定进行制定和发布反垄断指南，但其制定的反垄断指南在我国的法律系统中缺乏准确规定，因此反垄断指南的法律性质缺乏法律依据。

其二，反垄断指南的法律位阶混乱不清。首先，反垄断指南和相关行政规范文件的法律关系不明。国务院各部委在拟定其本部门规章的同时还可以颁发本部门的指南和规范性文件，这样容易导致该指南和国务院相关部委制定的规范性文件之间的关系混乱不清。其次，该指南和国务院有关部门出台的规章同样存在法律关系不明的状况。我国反垄断委员会是由国务院办公厅发文组建的，其成员除了国家发展与改革委员会、商务部和国家市场监管总局的人员外，还包括其他部委的职员，共有十四个部门成员组成。反垄断委员会负责制定和发布反垄断指南，从这点看来，其拟定公布的该指南貌似也展现了相关部门的意见。那么，反垄断指南的法律位阶的界定，我国《立法法》中并没有做出相应规定。最后，反垄断指南同我国相关地方性法规以及规章在实践中的位阶关系在我国《立法法》中同样缺乏界定区分。严格意义上讲，反垄断指南并不能作为地方性法规以及政府规章的上位法渊源。既然反垄断指南不属于上位法，那在地方性立法时是否能够不遵循反垄断指南的规定？到底应当如何确定反垄断指南与前两者之间的法律位阶关系？这些都可能造成该指南在反垄断具体实践中法律适用混乱的问题。

（二）我国反垄断指南的实践

在行政实践方面，我国反垄断委员会在颁布反垄断指南后，有关部委随后公布了本行业的相关指南。比如，商务部根据该指南颁发《经营者集中反垄断审查申报表》，同时明确运用该指南审查某些经营者集中案件；另外，原国家工商总局也依据该指南发布了《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》，其中明确表明依据该指南对相关市场进行界定［1］。我国有关反垄断工作主要由行政执法机关负责调查，在执法过程中根据该指南对相关市场进行认定。该指南第七条明确规定，在对相关市场进行界定时，要根据商品的价格、用途等特性进行需求替代分析，特殊情况下，还要进行供给替代分析，甚至在市场范围不清的情况下，可以根据“假定垄断者测试”的路径进行分析。值得注意的是，该反垄断指南既不是行政法规，更不是部门规章，反垄断执法机关对是不是一定要依据该指南的规定界定相关市场这一问题在认识上存在分歧和疑惑，这就导致了实践中对于相关市场如何界定的混乱。例如国家发展改革委处理顺通公司和华新公司垄断案时却没有界定相关市场；另外，在商务部审查AB公司被英博集团公司收购一案中同样也没有适用该指南对相关市场进行界定［2］。但是在国务院发布的2019年反垄断执法案例中《伊士曼（中国）投资管理有限公司滥用市场支配地位案》《高意股份有限公司收购菲尼萨股份有限公司股权案》涉及相关市场界定部分均是据此指南做出的。

在司法实践方面，我国法院对于适用反垄断指南也存在分歧，有的法院会直接援引《关于相关市场界定的指南》的内容进行司法裁判。例如，在广东粤超体育发展股份有限公司与广东省足球协会、广州珠超联赛体育经营管理有限公司垄断纠纷申请再审一案中，最高人民法院在裁判中，直接援引该指南进行说理并做出裁判；另外，在武汉市汉阳光明贸易有限责任公司与上海韩泰轮胎销售有限公司垄断协议纠纷一案的二审判决中，上海市高级人民法院更是明确表述在法律适用方面，该案应适用《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》和《反垄断法》第五十条认定韩泰公司实施了垄断行为。但有的法院只在法院裁决的说理阐释中援引相关内容作为裁判说理的根据。例如，在象山捷达网络技术服务部与白山市人民政府、中国互联网络信息中心拒绝交易纠纷一案中，一审的北京知识产权法院和二审的北京市高级人民法院在援引该指南进行说理时表述为参照适用，说明只是在裁判说理论证中援引了该指南；在高邮市通源油运有限公司与泰州石油化工有限责任公司、中国石油化工股份有限公司垄断纠纷二审中，江苏省高级人民法院在进行相关市场界定时也仅依据该指南进行说理论证。相关数据显示，我国目前依据《关于相关市场界定的指南》分析相关市场界定问题的司法裁判案件已经有127个。

综合上述行政执法实践和司法实践可以看出，正是由于反垄断指南在我国《立法法》中缺乏应有的位置，致使其在法律体系中缺乏明确的法律定性，法律效力不清，进而导致反垄断指南在实践中的应用千差万别，适用较为混乱。

（三）造成现今反垄断指南法律地位窘境的原因

1.制定发布权限与执法实践相分离。

我国《反垄断法》第九条规定，反垄断委员会可以制订和公布反垄断指南。该委员会由国务院办公厅组织十四个部委共同组建而成的，以此来领导协调有关反垄断工作。这样，该委员会便同时具有了拟定公布反垄断指南的权利、领导组织反垄断工作的权利和沟通协调反垄断执法工作的权利。但该委员会并非我国专门的反垄断执法机构，没有相应执法权，因为反垄断执法机构是由国务院另行设置规定的，再由这一另行规定机构负责相应具体实践工作。这致使我国反垄断指南的拟定公布权和执法工作相分离。

其实，该委员会在实践中更多的是作为相关反垄断工作的咨询与调和机构，它既不属于国务院的直属事业单位，也不属于国务院的部委或其他行政机关。但是该委员会却可以拟定和公布反垄断指南，这便与国务院各部委及直属事业单位拟定的部门规章或规范性文件存在冲突问题。最重要的是，虽然我国《反垄断法》规定反垄断委员会可以拟定公布反垄断指南，但在我国《立法法》中却并未明确规定其地位，这使得该指南与部门规章间的法律性质和法律位阶更加混乱。

2.反垄断委员会与国务院部门间的矛盾突出。

由于历史的原因，我国的相关执法工作被划分为三个部分，根据职责分工，分别由商务部、国家市场监管总局下的反垄断局、国家发展改革委负责反垄断执法工作。虽然目前这三部分工作都被统一于国家市场监管总局，但各部门仍然在履行各自工作范畴内的职责，并拟定和公布相关规范性文件和指南，这就使得三个部门发布的规范文件、指南甚至规章与反垄断委员会发布的反垄断指南发生冲突。因为该委员会只是负责协调相应执法工作，不属于国务院的正式部门，并没有实权，所以导致其发布的有关指南与反垄断执法机构发布的规章、指南以及规范性文件之间的法律位阶不清晰。

另外，国家出台《反垄断法》的目的是打击和规制垄断行为，促进市场经济能够平稳健康发展，激发市场竞争活力，充分的市场竞争能够促进市场各要素的自由流动，促进产业发展。同时我国还存在众多产业规制部门，例如工业和信息化部、科学技术部、交通运输部、住房与城乡建设部等多个产业规制部门统领各行业领域的产业建设发展，其目的同样是为了促进国家经济的平稳健康发展，激发市场活力。由此可知，其实国家反垄断机构与产业规制部门的最终目的是一样的，只是对经济发展管理的方式不同。但各产业规制部门为了鼓励本部门产业发展，出台的各项规章政策反而可能会造成本产业领域出现垄断行为，这就为反垄断机构的执法工作带来了挑战。反垄断执法机构在界定垄断行为时会以反垄断委员会发布的指南为依据，但行业的行为却是依据各自产业规制部门的规章政策开展的，两种行为全部是依照相关规定进行的合法行为，究竟以指南为准还是以部门规章政策为准？另外，反垄断委员会在国务院机构设置中缺乏法律依据，但其成员又是由国务院十四个部委成员组成的，此时反垄断指南与部门规章和政策间的矛盾就显得尤为突出且不易解决。

二、关于反垄断指南法律性质的理论争议

关于反垄断指南的法律性质问题，国内外学者存在很多理论争议，大致可以划分为四类。

（一）反垄断指南的性质为行政解释

全国人大常委会在1981年通过的《关于加强法律解释工作的决议》中第三条规定，在具体执法实践中，国务院及其主管部门可以解释不属于司法检察工作中其他法律法令。因此，我国规范性行政解释的法律依据也来源于此条规定。由于我国反垄断指南是国务院下设的垄断委员会发布以弥补《反垄断法》规则漏洞的，因此有学者认为该指南的性质是行政解释，他们认为“反垄断行政解释理论上包括两种情形：一是拥有解释权的行政机关对具体应用《反垄断法》问题所作的具有普遍约束力的规范性解释；二是反垄断执法机关在执法过程中凭借自身拥有的执法权对具体案件应用《反垄断法》时所做出的个别性解释，这种解释缺乏明确的法律依据，但在实践中却成为了执法机关理解和掌握法律规范并运用相应法律规范裁判案件的具体保障。”［3］持此种看法的学者认为“反垄断行政性解释是行政行为与反垄断实践相结合的产物，在法治社会中，市场经济国家进行反垄断实践工作的前提依据和重要环节便是行政解释。”［4］另外，部分美国学者认为“由于行政工作中的语言涵义常常具有模糊性、抽象性和不确定性的特征，在行政实践中，为了弥补这些不足，方便行政工作的开展，就需要行政解释对行政工作进行具体细化以弥补此类漏洞。”［5］因为《反垄断法》具有模糊性、原则性的规范特征，导致缺乏较强的实践操作性，因此需要更加详尽的行政解释加以明晰，从而为反垄断执法工作提供更加具体的依据。

（二）反垄断指南的性质为实施细则

现在有多数学者认为美国的《谢尔曼法》是反垄断法的起源，产生随后的世界各国立法也多采用美国关于反垄断法的立法模式，即反垄断法规定的多为原则性的条款，然后再由相关部门出台实施细则加以细化。由于反垄断法采取原则性的立法模式，其不确定性较强，因此该法本身的可操作性不足。因此，有学者认为“在反垄断工作实践中，各国在颁布了反垄断法之外还拟定发布了众多实施细则来弥补反垄断法的模糊性和不确定性，因此，反垄断法的实施细则才是评价一国反垄断执法工作开展好坏的关键所在。”［6］从这部分学者的理论表述中可以看出，他们认为该指南的法律性质属于行政机关关于《反垄断法》的实施细则。

（三）反垄断指南的性质为软法

欧盟竞争法学者的主流观点是认为反垄断指南的法律性质属于“软法”，这与欧盟的区域公共治理的理念有关。在欧洲一体化体制下，欧盟想通过制定强有力的法律规范来平衡欧洲各国利益是很难做到的，为了欧盟整体利益，不得不根据欧洲各国的合意制定缺乏强制力的规范文件来解决国家交往中的矛盾纠纷，这也是欧盟极其重视软法的原因。欧盟在区域公共治理过程中，采取大量的软法措施来解决区域内国家间的问题，虽然多是以通告、准则、指南、公告、意见等名称出现，但不得不承认这些是属于欧盟软法范畴的。另外，欧盟的反垄断指南在实际运用中只是不断向各国国内公法语境靠近，同时各国对欧盟委员会制定发布的指南也有保留的权利。有学者指出，在欧盟学者关于欧盟地区软法的著述中有关于欧盟颁发的软法规范在欧盟国家内部法院审理时的如何适用的案例，在该案中欧盟法院指出，欧盟颁发的软法规范不影响欧盟民众的权利义务的前提下，可以不发布欧盟成员国语言的版本，但如果根据欧盟发布的软法规范制定本国政策并对国内民众的权益产生影响，则必须要公布［7］。基于欧盟的现实需要，欧盟有学者认为“欧盟委员会发布的反垄断指南只具有指导作用，并不能约束欧洲企业、欧洲法院、欧盟成员国执法机关和法院的行为。可是，这些反垄断指南对欧盟委员会自身会适用欧盟竞争法具有约束力，因此欧洲企业多将其视为“软法”，以减少自身经营的违法风险。”［8］有部分国内学者也采用欧盟学者的观点，将反垄断指南、指导意见、咨询指引规范等视为“软法”［9］。

（四）反垄断指南的性质为行政执法政策

有学者认为“反垄断工作的重心是反垄断执法实践问题，而不是反垄断立法实践问题。”［10］持此种观点的学者会采纳美国某一代表性观点，将反垄断指南视为“行政执法政策的表述”。有美国学者认为“虽然反垄断指南是对反垄断机构关于行政执法政策的表述形式，但历经多年发展，该类指南已经成为了反垄断执法机构制定法律规范的常规形式，并且法院也逐渐遵循此类规范裁判案件。”［11］这种观点意识到反垄断工作的难点在于《反垄断法》的规定过于原则化，缺乏实践的可行性，因此反垄断工作改进重点应集中在执法政策的具体细化以适应实践工作的需要。执法机构在实践中的方法、重点、程序和标准等对于形成反垄断法的具体规则具有重要价值，此类执法机构在实践中的具体举措便是反垄断执法政策，该指南因此成为了将行政执法政策外化给社会公众的表述形式。此外，反垄断执法政策具备显著的实验特征，因此存在试错性和变易性，同时市场经济形式瞬息万变，受相关经济学理论和实证经验的影响，执法政策经常处于动态演进、动态平衡之中［12］。这样，国家制定的正式法律便不能成为行政政策的表现形式，其原因在于国家制定的正式法需要具有一定的稳定性，不能够朝令夕改，这样会增加法律的不确定性，有损法律权威。因此，作为非正式立法机关制定的法律规范，该指南成为了相应执法政策的表述方式［13］。

总之，根据以上学界主要理论争议可知，关于反垄断指南的法律性质和位阶在理论界并没有达成共识，国内外学者也多是结合本国实践来对反垄断指南的法律性质和位阶进行理论上的研究和探讨。

三、反垄断指南法律性质之应然

根据前文关于反垄断指南性质理论研究的梳理可以看出，反垄断指南的法律性质在理论上存在诸多分歧。但考虑到我国反垄断指南错位授权的特殊制度设计，结合我国目前实践而言，关于该指南的法律性质，采用规范性行政解释这一观点更为合理。就其法律地位而言，据我国当前现状，倾向于其法律地位高于部门规章，低于法律法规，介乎于法律法规与规章的过渡位置。理由如下：

（一）反垄断委员会可被视为准行政机关

反垄断委员会虽然在我国的政府部门制度设计中并没有一席之地，但不可否认其发布的反垄断指南对于规则设计偏模糊性、原则性的《反垄断法》有较强的补充和完善作用。同时，《反垄断法》的实施很大程度上依靠反垄断执法机构的行政执法工作来实现，该指南能够为此执法机构的实践工作提供明确具体的法律遵循，促进《反垄断法》的有效实施。通常情况下，行政机关并没有解释国家法律的权利，但是全国人大常委会在1981年通过的《关于加强法律解释工作的决议》第三条规定，国家行政机关便可以在涉及相关法律的具体应用中拥有部分解释权限。该委员会作为国务院下设领导协调反垄断相关工作的机构，负责协调指导国家反垄断执法工作。尽管反垄断委员会在我国《国务院组织法》中既缺乏制度安排的法律依据同时又没有得到国务院或者其他部委的授权，但结合其在国务院中的设立初衷与其实践工作内容来看，反垄断委员会主要统领协调国务院十四个部委关于反垄断行政执法工作。这样，该委员会在国务院机构组织中的地位可以被视为准行政机关。因此，其为实现《反垄断法》的确定性、合法性和高效性而发布的相关指南是能够视为规范性行政解释的。

（二）反垄断委员会地位应高于国务院各部委

《反垄断法》第九条明确规定，反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作。可是事实上，反垄断执法机构在相应执法实践中在界定相关市场的问题上是严格按照《关于相关市场界定的指南》中规定的标准和方法进行认定并行使自由裁量权的。我国反垄断委员会是由国务院下设的十四个部委构成的，其发布的反垄断指南必定是在协调各部委的相关职权，综合考量各部委意见基础上制定发布的，体现了各部委的集体意志，并不是各部委意志简单相加的产物。这样，尽管我国《国务院组织法》中缺乏反垄断委员会存在的合法依据，但根据实践情况，从逻辑上讲，反垄断委员会的地位应当高于构成其国务院各部委的地位，同时低于国务院的地位。因此，从理论上来说，反垄断指南的法律地位应当比国务院单一部委公布的部门规章或者规范性文件高，反垄断指南便可以视为《反垄断法》的跨部门具体解释，参与制定的国务院各部委也都应遵守该指南的相关规定。正是因为反垄断委员会在国务院组织体系中的特殊设置，所以决定了反垄断指南的法律地位应高于各部委独自发布的规章或规范性文件，同时低于行政法规的法律地位。

（三）反垄断指南具有刚性法律特征

在前文关于我国反垄断指南的法律实践中可以得知，在我国的反垄断行政执法实践中，对于相关市场的界定都严格遵循《关于相关市场界定的指南》的规定，这为反垄断行政执法工作提供了执法依据，我国三大反垄断执法机构均属于部委下设的分别行使各自职权的机构，因此三者在相关执法实践中都遵守反垄断指南的规定。在司法实践中，我国各地法院尽管对于反垄断指南的适用存在着诸多分歧，有的地方法院在阐述说理部分参照该指南，有的地方法院则是明确适用该指南进行司法裁判，但总体而言，都在不同程度地适用该指南来裁判案件。

反垄断指南是对《反垄断法》的具体细化，在法律适用方面需要与其配套适用，才能够充分发挥《反垄断法》的法律效力。在我国的反垄断行政执法实践和相关民事司法裁判中，反垄断执法机构和法院关于案件中涉及相关市场的界定问题，都在严格适用反垄断委员会制定公布的《关于相关市场界定的指南》的相关规定。同时，该指南的开篇就指出制定该指南的目的除了甄别竞争者和潜在竞争者、断定经营者的市场占比份额和市场集中度、判定经营者的市场地位以及分析经营者的行为对市场竞争的影响外，还要依据该指南认定的结果判断经营者行为是否违法以及在违法情况下需承担的法律责任。这说明反垄断委员会制定的该指南并不是只有指引作用，还可以成为判断经营者违法以及违法责任承担的处罚依据。从这一方面考虑，反垄断指南的相关规定是具有强制性的，它的强制性是依靠国家行政强制力加以保障的。因此，反垄断指南的法律性质体现为刚性的“硬法”特征，并不具有依靠社会舆论，利益驱动等非强制方式对行为进行指引的软法特征。更重要的是，我国大陆法律体系单一，与欧盟的情况迥然不同，我国反垄断指南只需要协调国务院政府部委间的相关反垄断工作，而欧盟委员会制定和发布的反垄断指南更多的是对欧洲各国间的反垄断执法工作进行协调，这就注定欧盟制定的反垄断指南只能是原则性的软法。

另外，从社会实践方面考虑，市场是不断发展变化的，作为成文法规定的《反垄断法》具有笼统性、原则性和滞后性，并不能穷尽市场上新出现的垄断形式，但采取发布反垄断指南的方式能够对新形式的垄断行为进行及时规范和解释，弥补《反垄断法》的不足。既然该指南符合《反垄断法》的立法原则和目的，又能够为相应行政执法和司法裁判提供法律依据和遵循，同时还能够发挥法律与社会价值，因此将其定性为反垄断规范性行政解释同时明确其法律地位，并在法律实践中明确严格依据该指南的相关规定适用，符合我国目前反垄断法律实践的需要，既有利于法律适用的统一，也有利于充分发挥反垄断指南和《反垄断法》的法律效果，促进市场平稳健康发展。

（四）符合我国社会公众的法律观念

尽管反垄断指南拥有细化弥补我国《反垄断法》不确定性的作用和公众指引功能，但这并不必然能确定其法律性质为软法，法律法规、规章等也同样具有此类功能，并且实践中执法机构和公众大多都严格遵循反垄断指南的相关规定，同时我国社会公众对软法的认识和理解有限，接受程度相对较低。另外，我国反垄断法指南的内容尽管涉及反垄断执法政策的相关表述，但其内容也并不局限于此，将其法律性质界定为反垄断执法政策表述较为片面。而在我国社会公众法律观念中，法律法规、规章或规范性文件等国家政府层面出台的法律政策都由国家强制力保障实施，要求公众严格遵守，理论上讲都属于“硬法”。因此，将反垄断法指南的法律性质界定为反垄断规范性行政解释，要求执法者和公众严格遵守，既符合我国社会公众的法律观念，也符合其内容表述的要求，同时也能够为今后反垄断指南的内容安排预留空间。

综上所述，由于反垄断委员会组织架构的特殊性，其内容是对《反垄断法》的细化解释和补充，适应我国法律实践的需要，将反垄断指南的法律性质确定为反垄断行政解释较为妥当；据我国目前现状，就其法律位阶而言，确定其高于部门规章和规范性文件，低于法律法规，将其法律位阶界定在法律法规和部门规章的过渡位置较为恰当。

四、反垄断指南的功能研究

明晰我国反垄断指南的法律性质离不开对其功能的研究，上文在对反垄断指南法律性质进行研究的过程中已对反垄断指南作为反垄断执法工作的法律遵循功能和公众的指引功能进行了简要说明，下文将对反垄断指南的功能做进一步的研究。

首先，反垄断指南对国务院相关部委拟定的相关政策具有协调整合功能。我国错位授权的特殊制度架构使得反垄断指南的法律性质不同于行政规范性文件，这也成为我国反垄断指南功能的特殊之处。我国的行政反垄断执法机构主要分散于国务院的三个部门之中，每一部门都有权制定本部门的规章或规范性文件，这可能导致各部门间的相关政策出现冲突，不利于发挥《反垄断法》的法律效用。我国反垄断指南是由反垄断委员会拟定公布的，同时国务院相关的十四个部委又是构成该委员会的成员。因此该指南在制定过程中，会充分考虑相关执法机构的不同关切和他们的具体执法政策建议，在鉴别、吸收、协调、整合的基础上，形成政策体系和政策合力，并将其上升到反垄断指南中，以此为行政执法实践和公众遵守法律提供统一的普遍性指引［14］。

其次，反垄断指南可以为市场经营者的市场经营行为提供指引。反垄断法规则的原则性、笼统性和不确定性导致市场经营者对于自身经营行为是否符合法律规定缺乏准确判断。事实上，对于市场垄断行为的定性需要考虑市场社会综合因素做出判断，不能仅仅依靠价格变化来判断。该指南的发布明确规定了市场垄断行为的样态，以及认定标准和相应处罚措施，弥补了反垄断法法律规定空白，提高了反垄断法的准确性和确定性，增强了公众对自身行为的合法预期，从而使公众能够依据反垄断指南的具体规定规范自身经营行为。

另外，反垄断指南能够作为公众理解国家反垄断政策的重要途径。反垄断法的不确定性和原则性使得公众并不能具体深刻理解反垄断法的立法宗旨和执法方式。但是反垄断指南具体细化了《反垄断法》的相关规定和内容，明确了发垄断执法方式。同时，反垄断指南对反垄断执法方式的合法性和正当性进行说理阐述，使公众可以通过反垄断指南理解国家反垄断政策，增强公众对反垄断法的认同感和崇信感，让公众意识到反垄断法并不是阻碍市场主体自由发展的法，而是为了更好地促进市场经济的发展，为社会整体利益服务的社会本位法。

最后，反垄断指南为反垄断执法机构的执法行为提供了制度框架和程序准则。反垄断法原则性和笼统性的立法模式使得执法者在面对反垄断法与个案事实时必须做出相应的选择和判断，但反垄断法执法过程中对于案件事实的认定和法律的适用都高度依赖于执法者个人的法律素养，这导致了执法者行使自由裁量权存在较大差异，同时执法程序也缺乏必要制度安排。而反垄断委员会发布的该指南为行政执法者提供了详细的规则指引和制度设计，在反垄断执法过程中可以依据反垄断指南的细化规则做出更加合理的判断，从而降低个案错误风险。同时，该指南也为反垄断执法者提供了程序安排，这些执法者是要参与到反垄断执法实践中的，这就要求执法者的执法活动符合法定程序，在执法过程中加强与相对人的平等对话，保证相对人为自身行为陈述、辩解、申诉、复议等权利，与此同时，反垄断执法者也要对自身执法行为和判断的合法性与正当性进行阐述论证。这样，程序便为双方提供了平等对话的平台，双方可以就信息、知识、观点、利益等展开全方位交锋［15］。从而规制反垄断执法机构肆意性的自由裁量权和混乱性的执法程序，保障反垄断执法实践的正当合法性和相对人的合法权益。

五、结语

市场经济的发展需要市场竞争，良好的市场竞争环境有利于充分促进市场要素的自由流动，优化市场资源配置。但垄断行为减杀了竞争，阻碍了市场竞争环境的良性发展，各国为反对垄断，刺激市场竞争活力，纷纷出台《反垄断法》规制垄断行为。为适应市场经济灵活性、多变性的特征，反垄断法的立法模式多采取原则性、笼统性和不确定性的立法模式对垄断行为进行规制。反垄断指南可以弥补反垄断法立法模式的短板，加强《反垄断法》在实践中的可操作性。明晰反垄断指南的法律性质有利于帮助反垄断指南在我国的法律体系中找到合理定位，缓解实践中其与法律法规、部门规章之间的法律适用冲突，同时明确反垄断指南的功能和价值，既有利于规范反垄断执法活动，为反垄断法执法实践提供指引，也有利于公众充分理解国家反垄断法律政策。为进一步明确我国反垄断指南的法律性质，还需要结合我国社会实践和国内外理论经验进行研究和探讨，随着市场经济的发展和我国反垄断法律实践的进一步深入，反垄断指南的法律性质也将会更加清楚。另外，反垄断指南能够加强《反垄断法》的可操作性，适应反垄断法律实践的需要，今后要更加重视反垄断指南的拟定工作。●