论人大问责及其正当性

邵毅超，杨 成

（湖南文理学院法学院，湖南 常德 415000）

论人大问责及其正当性

邵毅超，杨 成

（湖南文理学院法学院，湖南 常德 415000）

人民代表大会制度是我国根本的政治制度，人大问责是最具权威性和实效性的问责方式，人大问责的主体、对象、手段、所追究责任都与其他问责方式不同。无论是从法理依据还是从法律依据上进行分析，人大问责均具有正当性，我们应充分发挥人大问责的优势，实现对政府和政府官员问责的效能最大化。

人大问责；正当性；人民主权理论

自2003年非典危机我国刮起对政府官员问责风暴以来，对政府官员问责已成为公众关注的焦点和学界研究的热点问题。就我国对政府官员问责的实际状况而言，主要是各级行政机关内部和执政党内部逐级追究失职政府官员的责任，行政机关和执政党充当了问责的主体，而人大作为最高权力机关却出现“话语缺失”现象。我国根本的政治制度是人民代表大会制度，人大与其他国家机关并不存在权力分立和平行制衡关系，人大是最高国家权力机关，它对政府官员问责是对作为执行系统的政府进行监督的方式之一。人大对政府官员问责无论从法理依据还是从法律依据上进行分析，均具有正当性，我们应充分发挥人大问责的优势，实现对政府和政府官员问责的效能最大化。

一、人大问责的界定

人大问责则是指各级人大及其常委会依法追究因违法或不当行为所造成不良后果的政府及政府官员政治责任的活动。人大问责是代议机关代表民众对政府和政府官员进行监督的重要途径，它具有以下特征：

1.问责的主体是各级人大及其常委会。根据问责的主体不同，可将问责分为人大问责、行政问责、司法问责。行政问责的主体是各级行政机关，它属于行政机关内部的监督；司法问责的主体是各级人民法院和人民检察院，它属于司法监督的范畴；人大问责的主体是各级人大及其常委会，人大作为民意机关在我国国家机关中具有最高地位，它的最高地位使它有利于摆脱政府部门利益关系的纠葛，从而能有效地追究政府工作的责任，因此，与其他问责主体相比，人大对政府及其官员问责具有更高的权威性和实效性。

2.问责的对象是政府和政府官员。行政问责是上级行政机关对下级行政机关、行政首长对其下属的行政控制，它的对象是行政机关和行政官员；司法机关对政府及政府官员的监督，主要是通过诉讼程序进行的，根据我国《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》的相关规定，司法问责的对象既可以是行政机关及其官员，也可以是其他国家机关的官员；人大是代表民意的最高国家权力机关，其他一切国家机关须对人大负责，接受人大的监督，人大问责的对象既可以是各级政府，也可以是各级政府官员。

3.问责的手段主要有撤销、罢免和撤职。在西方国家，代议机关对政府及政府官员问责的手段主要有不信任、弹劾、罢免和撤职。由于我国实行的是中国共产党领导下的多党合作制度，人大对政府及政府官员问责的手段主要有对政府工作报告进行表决、撤销行政机关不适当的决定与命令、罢免和撤职，其中人大对政府主要是以对政府工作报告进行表决和撤销行政机关不适当的决定与命令的方式进行问责，对政府官员以罢免和撤销职务的方式进行问责。

4.所追究的责任主要是政治责任。行政问责是行政机关以降低或撤销行政官员的行政资格为结果，它所维护的是上级行政机关对下级行政机关的行政控制，或行政首长对下属的行政控制，因此，行政机关追究行政官员的责任属于行政责任。司法问责是司法机关以撤销行政违法行为、要求违法行政机关对合法权益受到损害的行政相对人进行赔偿和剥夺触犯刑律的政府官员的不法财产、自由或生命为结果，它所维护的是司法机关对具有行政违法行为的行政机关和违法犯罪的政府官员的司法控制，因此，司法机关追究行政机关和政府官员的责任属于行政赔偿责任和刑事责任。而人大问责是各级人大及其常委会以撤销政府不适当决定、命令和政府官员的执政资格为结果，目的在于维护选民或代议机关对政府或政府官员的民主控制，因此，各级人大及其常委会追究政府或政府官员的责任属于政治责任的范畴［1］。

二、人大问责的理论正当性

（一）人民主权理论

在人类社会发展史上，人民主权理论形成于西方国家资产阶级革命时期，古典自然法学派的法学家对人民主权思想的形成作出了重要的贡献。近代主权观念由博丹首创，他赞同建立在神权基础上的君主主权。霍布斯也主张君主主权，但坚决反对“君权神授”。洛克从巩固资产阶级在反封建斗争中获得的政治权力出发，提出了议会主权。卢梭则进一步发展了资产阶级主权理论，系统阐述了人民主权学说［2］。卢梭以“自然状态”和“社会契约”理论为基础，认为主权是公意的体现和运用，主权行为是共同体和它的各个成员之间的一种约定，一种以整个共同体合法的、公平的、有益的、稳定的社会契约为基础的约定。在共同体中，每个成员将自己与全体结在一起，但仍然可以服从自我，仍然像以前那样自由。主权是不可转让、不可分割、绝对的、至高无上的和不可侵犯的。因此，主权不可能属于君主，只能属于人民。政府的权力源于人民的转让，政府只是受人民的委托进行治理，作为人民的代理人，政府的治理应以人民的最大幸福为依归。人民“服从”政府官员只是服从自己的委托和信任，政府官员只是以人民的名义行使人民托付给他们的权力，在权力被滥用的情况下，人民有充分的权利限制、改变、收回政府官员的权力。正如卢梭所言：“那完全是一种委托，一种任用；在那里，他仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力。”“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。”［3］

虽然政府应接受人民的监督，但在现实政治生活中，一旦人民把权力委托给政府，与强大的公权力相比，单个的分散的授权者就处于弱势地位，即使政府作出了违背甚至有损授权者根本利益的行为，权力所有者——人民也很难追究政府的责任。因此，在我国，要实现政府真正对人民负责，体现人民主权原则，就必须依靠高于行政机关的代议机关——人民代表大会来代表人民追究政府及其官员的责任。

（二）代议制理论

虽然历史上也曾经出现过古希腊城邦式直接民主制度，人民直接参与管理国家具体事务，但在现代民主制国家，基于地域的广阔、人口的众多等诸多因素的制约，人民不可能直接、经常地行使国家权力，而只能实行间接民主的代议制度，即人民通过选举，将治理国家的权力委托给自己选出的代表，由代表组成议会或政府来行使国家权力。有学者指出：“民主作为多数人的统治并不意味着社会中的大多数成员直接成为统治者。多数人的统治仅仅是指少数人的统治是在多数人的真正同意和委托下进行的，并且得到了多数人的有效制约和监督。”［4］代议制度是一种间接的民主，意味着国家权力的所有者与行使者的分离。在这种分离的情况下，为了确保掌握公共权力的少数人不滥用权力，维护多数人的利益，就必须对少数人的统治进行有效的监督与制约。人民通过代议机关对政府进行监督和控制，是对少数人的统治进行监督和制约的主要途径之一。

监督和控制政府是代议机关的主要职责。在代议制国家，尽管国家的实际最高权归于代议机关是代议制度的内在要求，但是人数众多的代议机关不应当直接管理国家事务，而是监督和控制政府。诚如密尔所言：“代议制议会的正当职责不是去做该项工作，而是设法让别人把该项工作做好。”具体而言，“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适当的——而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其他后继人。”［5］美国前总统威尔逊也曾指出：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”［6］

在我国，人民代表大会制度也是一种典型的代议制度，即人民将其权力委托给民选的代议机关——人民代表大会行使，人民代表大会又将各种具体的权力委托给其他国家机关行使。人民代表大会是人民行使国家权力的机关，是最高国家权力机关，其他一切国家机关都由人大产生，对人大负责，受人大的监督。因此，代议制表明，人大对政府官员问责的正当性在于“权为民所授”，即人民向人大授权，人大向政府授权，政府向官员授权，而政府官员最终对人大和人民负责，接受人大的监督。

（三） 权力制约理论

“一切有权力的人都容易滥用权力”，并且“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［7］如何对权力进行监督与制约，一直是西方哲学家和法学家所探讨的话题。早在古希腊时期，柏拉图首次提出了混合政体是最理想的政体，其学生亚里士多德继承了柏拉图的思想，也认为混合政体是一种最好的政体，并且他还第一次系统地提出了国家权力分立与制约的观念，认为只有实行国家议事、行政和司法三种机能的分工，才能建立一个良好的政体。古罗马思想家波利比阿、西塞罗以及中世纪的托马斯·阿奎那进一步发展了制约、均衡和分权理论，但都是融合在混合政体中。公元17世纪，洛克正式提出了权力分立学说，他在当时流行的自然状态和天赋人权学说基础之上，提出立法权、执法权及对外权分立的思想。洛克是近现代分权理论的奠基人，自洛克之后，分权与制衡理论就取代了混合政体理论。正式的三权分立与制约学说是由孟德斯鸠在其1748年出版的《论法的精神》一书中提出的。孟德斯鸠首次将司法权从行政权中独立出来，认为国家权力分为立法权、行政权和司法权，为了维护防止滥用权力，维护自由，三权应分立，并相互制约。自孟德斯鸠提出三权分立理论之后，“权力分立理论就不再是一种英国的理论，它已经变成了一种关于立宪政府的普适标准。”［8］后来，美国联邦党人进一步丰富了权力制约思想，并设计了权力纵向与横向制约的联邦共和体制。

我国没有照搬西方国家的三权分立学说，而是建立了有中国特色的人民代表大会制度。虽然人民代表大会制度与西方国家的三权分立政治制度有本质的区别，但它也体现了丰富的权力制约思想。具体而言，人民代表大会直接对人民负责，受人民的监督，而其他一切国家机关都对人大负责，受人大的监督。由此可见，人民通过人大追究政府官员的责任，政府官员通过对人大负责从而对人民负责，既是我国根本政治制度下的基本问责方式，也是权力制约理论的必然要求。

三、人大问责的法律正当性

首先，宪法确认了人民主权原则，明确规定了人大是我国人民行使国家权力的机关。我国《宪法》第二条和第三条分别规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”

其次，宪法明确规定政府必须向人大负责，向人大报告工作，接受人大的监督。根据我国《宪法》第九十二条和第一百一十条的规定，国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作；县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。根据我国《宪法》第一百二十八条和第一百三十三条的规定，最高人民法院和最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常委会负责。地方各级人民法院和人民检察院对产生它的国家权力机关负责。

再次，宪法和相关法律明确规定了人大对政府和政府官员问责的具体方式。根据我国宪法和相关法律的规定，各级人大及其常务会通过行使撤销权、质询权、特定问题调查权、罢免权和撤职权等方式对政府及其官员进行问责。（1）撤销权。根据我国《宪法》、《立法法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》） 的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章、决定和命令。（2）质询权。根据《宪法》、《全国人大代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《监督法》的规定，一定数量的各级人大代表和各级人大常委会组成人员可以提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。（3）特定问题调查权。根据《监督法》第三十九条和四十三条的规定，各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会，调查委员会向产生它的常委会提出调查报告，常委会根据报告作出相应的决议、决定。（4）罢免权。根据我国《宪法》第六十三条和一百零一条的规定，全国人大有权罢免下列人员：中华人民共和国主席、副主席；国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员；最高人民法院院长；最高人民检察院院长。各级地方人大有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长；县级以上的地方各级人大有权罢免本级人民法院院长和人民检察院检察长。（5）撤职权。根据我国《监督法》第四十四条的规定，县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，有权撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副区长的职务；有权撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，以及中级人民法院院长和人民检察院分院检察长的职务。

结 语

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大问责既是我国根本政治制度的必然要求，也是最具有权威性与实效性的问责方式。在国家日益重视对政府官员问责的背景下，启动各级人大及其常委会对各级政府和政府官员的问责，是一条比较可靠的路径。我们期望通过立法不断完善各级人大及其常务委员会的质询程序、特定问题调查程序、政府官员的任免与撤职程序，逐步建立不信任投票制度、弹劾制度和政府主要官员引咎辞职制度，强化人大问责的手段和力度，充分发挥各级人大及其常委会作为权力机关吸纳民意、监督政府的职能。

［1］蒋劲松.代议问责制初论［J］.政治学研究，2008，（6）：80—87.

［2］周叶中.宪法［M］.北京：高等教育出版社，2005.98-99.

［3］（法）卢梭.社会契约论［M］.北京：商务印书馆，1963.73.

［4］周叶中.代议制度比较研究［M］.武汉：武汉大学出版社，2005.2.

［5］（英）J.S.密尔.代议制政府［M］.北京：商务印书馆，2008.70-80.

［6］（美）威尔逊.国会政体［M］.北京：商务印书馆，1990.167.

［7］（法）孟德斯鸠.论法的精神［M］.北京：商务印书馆，1982.154.

［8］（英）M·J·C 维尔.宪政与分权［M］.北京：三联书店，1997.90.

On the People’sCongress Accountability and It’s Legitimacy

SHA OYi-chao，YANGCheng
（Changde LiberalArtsand Natural Science College，Changde415000，China）

System of the people’s congress is basic political system in China.The people’s congress accountability is authoritative and efficient,which is different from other accountability in many respects.Whether theory evidenceormerit,the people’s congressaccountability is legitimate.We should takeadvantage of the people’s congress accountability.

the people’s congress accountability；legitimacy；the people’ssovereignty

D622

A

1009-6566（2011）01-0026-04

本文为教育部人文社会科学研究项目《行政问责法治模式理论与实证研究》（项目编号为09YJA20020） 的阶段性研究成果。

2010-11-10

邵毅超（1981—），女（土家族），湖南常德人，湖南文理学院法学院讲师，法学硕士，从事诉讼法学与司法制度研究。

杨 成（1976—），男，江西九江人，湖南文理学院法学院讲师，武汉大学法学院博士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。