中国公民社会的构建及其对政府治理的影响

吕 毅

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088）

中国公民社会的构建及其对政府治理的影响

吕 毅

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088）

公民社会是在西方社会产生并长期存在的政治现象和政治理论，在近代西方“国家主义”盛行的同时掀起了对公民社会讨论的又一次热潮，这一讨论也波及到了中国并对中国政治学、社会学理论产生了很大影响。随着改革开放后市场经济的发展和政治改革的逐渐展开，中国公民社会逐渐产生并在经济领域和政治领域日益发挥着重要作用，公民社会的产生与政府的转型有着密切联系，公民社会的发展也潜移默化地影响着政府的治理模式。

公民社会；中国公民社会；政府治理

一、公民社会

公民社会源于英文civilsociety，它还常常被译为民间社会和市民社会，这三种译法在中文语境中还存在着某些区别。“市民社会”是最为流行的术语，它来源于马克思主义经典著作，但这一术语带有贬义，在传统的使用中它被等同于资本主义社会。“民间社会”是台湾学者的翻译，历史学家在研究中国近代民间组织时广泛使用这一称谓，虽然是一个比较中性的术语，但不少学者和官员认为它具有边缘化的色彩。“公民社会”是我国改革开放后引入的新译法，它强调civil society的政治学意义，即公民的政治参与和对国家权力的制约，是一个褒义的术语［1］。哈贝马斯提出了将社会分为三部分的社会三分法理论，我们现在通常使用的正是以社会三分法为基础，以民间组织为主体的公民社会概念，是对基于社会两分法之上的市民社会概念的超越［2］。

按照社会三分法的理论，社会分为三个部分：第一部分是政治社会，也就是政府组织系统；第二部分是经济社会，即市场体系；第三部分是公民社会，是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，主体是公民。其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括NGO、公民的志愿性社团协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等［3］。公民社会领域强调社会的自组织性，倡导多元主义、自由、平等、分权和法治精神。公民社会组织是公民社会的核心，离开公民社会组织就无所谓公民社会。莱斯特·萨拉蒙教授指出：“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组织的私人自愿性政治运动领域，也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”［4］

二、如何构建中国的公民社会

公民社会是和商品经济相伴而生的观念，黑格尔在《法哲学原理》中就明确从市场经济出发来分析公民社会，把公民社会理解为“处在家庭和国家之间的差别的阶段”，是私人自律的商品交换领域。马克思则更进一步地将其理解为“物质的交换关系”。

中国的经济体制改革，是自上而下展开的，在改革过程中，原来被压制的个人和社会开始凸现。国家虽然仍然是社会资源的控制者，但与改革前相比，社会也已经成为控制资源的潜在力量，社会占有资源多元化，社会的自主性逐渐增强，出现了相对独立的个人与社会力量，涌现出一大批非营利组织和独立社团。这是由于市场经济是社会经济，任何一种成功的市场体制不仅需要有完善的内在竞争机制和健全的法律制度，而且更需要一个完整的公民社会来配合；或者说,是市场经济造就了一个完善的公民社会：市场经济造就了公民社会的主体、拓宽了社会空间、培养了相应的意识形态、营造了相应的自治机制。市场经济通过经济制约体系的自我构建，将社会成员以内在和外在两种方式整合成为经济有机共同体，并通过对企业、利益集团、社会组织、社区这些不同的组织机构的结构性整合，而使之形成为一个形态完整的社会共同体，这就是公民社会。因此，有学者认为，当代中国市场经济的发展是公民社会的胜利。

（二）公民社会与法治

公民社会是以一种普遍的契约关系和契约精神建立起来的，并以此来保障其良性运行。从公民社会的产生发展来看，它与西方法律传统的形成和近代法治的确立密切相关。

有学者认为，公民社会和政治国家是法治运行的基础和界限。法律在公民社会和政治国家的二元矛盾互动发展中、在普遍利益和特殊利益的冲突和协调中得以发展，而公民社会的多元权利有效地分解了国家权力，遏制了公权力的专断倾向。公民组织的多元化、自主化发展，形成了对国家权力的分割与制衡。公民社会多元利益的冲突、互动与整合衍生了理性规则秩序，具有自由理性精神的公民意识构成了法治的非制度化要素。中国要真正走向法治，就必须重新构建国家与公民社会的关系，确立多元权利基础、公共权威和良善之法。

（三）公民社会与第三部门

第三部门或者称为非营利组织或非政府组织（NGO）的研究在西方兴起于20世纪80年代。它最初只是在行政管理理论层面展开研究，而随着公民社会理论家开始对作为一个社会实体的公民社会进行实证研究，非政府组织或非营利部门的作用及其与国家和市场的关系问题也受到关注。

与公民社会研究侧重于理论性相比，在NGO的研究中，实证性研究占主导地位。尽管角度不同，两者其实是在看同样的问题，即都是想用政府与市场的框架，从公共事务和制度治理的角度来进行研究工作。因此，随着研究的深人，两种趋势逐渐结合在一起。有学者指出，在中国的“公民社会”的构架中，社会基本结构发生的最根本变化是：由政府——单位——（作为单位人的）个人的单向、单维的关系，转变为多元、互动、社会参与和自组织形式的结构。政府不再是一个全能的部门，它行使国家安全、公共政策、宏观调控等有限职能，并主要通过监督、规范、政策优惠等间接手段调控企业和非营利部门的行为。这一改革过程首先从企业行为的独立开始，改革开放以后，企业逐渐扩大了自主权，形成不同于政府下属的“工厂”的“法人”，而整个社会结构的变化最终还要归于社会自组织体系的形成。社会的组织结构以大量的公民自组织形式为基础，个人作为具有公民意识的公民社会的成员，形成广泛的自组织形式，构成政府和企业之外的第三部门，或称“非营利部门”，它们是大量具体社会功能的直接承担者。所有这些组织结构的形成和发展，都以公民社会的发展为基石。

三、我国传统社会政府治理的典范分析

英语中的治理governance一词源于拉丁文和古希腊语，原意为操纵、引导和控制。实际上无论中外古今，治理作为政治学词汇，都是围绕着公共权力展开的，它与统治、管理和政府活动联系在一起，主要用于与国家的公共事务相关的政治和管理活动，反映着国家与社会之间一定的权力关系［5］。

中国“由秦以后，直到现代化开始的清代，其间经历二千余年的长期岁月，除了极少数场合外……一直是受着专制政体——官僚政治的支配”［6］。这里所讲的官僚政治强调的是公共权力的二元分立结构和自上而下的运作体系，这样就形成了一种类似金字塔式的社会控制体系。在这种体系中社会成员被划分为统治阶级和被统治阶级。统治阶级处于权力金字塔的顶端，他们垄断了社会公共权力，由此可以对被统治阶级进行管理。被统治阶级处于权力金字塔的底层，他们缺乏公共权力，所以无法在统治体系内部对统治阶级进行监督和约束，只能作为政令的承担者接受统治阶级的统治和约束。这也意味着社会统治的主要工具政府系统掌握在统治阶级手中，官僚作为统治阶级中的精英阶层掌握着政府权力，“官僚通常产生巨大的身份抱负，并且经常在统治者的鼓励之下，努力建立一个主要以权力标准为基础，并由官僚作为其唯一顶端的身份等级体制”［7］。社会则在既定的阶级分野下依靠官僚的有效管理维持着社会各种力量之间的平衡。但是这种平衡是表面的、不稳定的。

新中国建立以后，人民民主专政的国家赋予人民最广泛的民主权利，人民代表大会制度的实施使我国传统政府治理模式在运行的基础上发生了根本性的改变，但是，随着社会主义革命的完成和高度集中的计划经济体制的形成，日益壮大的公有制经济为政府集中管理社会提供了强有力的经济支持，这使得政治和社会的关系依然呈现出强政府和弱社会的现象。在这种强政府——弱社会的模式下，社会的活力不可避免地受到了限制，社会的经济、文化和民主政治建设受到阻碍，而政府机构也出现了机构臃肿、效率不高、过度干预的问题［8］。这些问题的根源在于中国缺乏一个成熟的公民社会。

中国公民社会虽然起步晚，发展得还不是很成熟，但它对推进经济发展、政治进步和政府治理模式转轨起着至关重要的作用。

四、中国公民社会对政府治理的影响

随着改革开放的深入，中国的公民社会逐渐发展起来，它在推动政治体制改革、经济体制转轨，促进民主政治建设，扩大民主参与，限制政府权力方面处于越来越重要的地位。但是，社会民间组织还处于不成熟和不完全独立的时期，学者们夸大公民社会的积极作用固然不对，但有些政府官员认为公民社会对政府管理和运作起着消极作用——他们认为民间组织会削弱党和政府对社会的管理——也是不合理的。不可否认，中国民间组织存在着不足和各种各样的问题，例如管理失范，独立性不强，有的行为是受经济利益所驱使等。然而，必须承认，尽管民间组织存在着这样那样的问题，但总体而言，它们对于中国的现代化事业和民主政治建设是一支健康的和积极的力量，大多数民间组织都有着与政府合作的强烈愿望。同时还必须看到，民间组织对于政府而言犹如一把双刃剑，政府的政策和行为得当，就容易使民间组织与政府合作，有利于社会的稳定与发展；反之，民间组织与政府的合作就很困难，甚至会走到政府的对立面，成为反政府的力量，危害社会的团结与稳定。

随着经济、社会的快速发展，中国政府治理模式的改革势在必行。对政府进行改革必须有内外力的共同驱动，公民社会是外在于政府的力量，却又是推动改革的重要力量。中国公民社会目前虽然仅仅处于起步阶段，仍不可避免地带有诸多缺陷，但它却表明社会正在崛起，也必将推动政府治理模式的变迁。公民社会是当前我国社会转型的伴生物，它的兴起是当前我国政治发展中一种带有根本意义的社会演进趋势。它表明以公有制为主体、多种所有制共同发展的社会主义初级阶段的基本经济制度和改革开放后我国经济的高速发展已经、而且仍在继续塑造出社会内部的多元利益主体，这些多元利益主体正在积极参与社会生活尤其是政治生活，同时不断拓展自己社会生活的领域。这些多元利益主体通过各种不同方式要求在政治过程中表达它们的利益要求，从而在宪法和法律允许的范围内争取个人权利和其他合法权益，这为在新的条件下推动政府治理转型奠定了坚实的社会基础。

公民社会意味着原子化的社会被结构化为网络式的公共生活系统，公民参与公共生活的方式发生了变化，加入社会组织本身就构成一种政治参与行为。帕特南认为公民社会的第一个特征就是公民参与政治生活，公民对政治问题感兴趣，愿意投身于公共活动。在这个过程中，公民可以是自己利益的合理追求者，但他们的自我利益是同别人以及与公众的利益相协调的，是可以长期保持的。由此可见，公民社会的兴起必将促使公民的政治参与向纵深发展，与此相适应的政府治理模式也必然要求政府治理具有容纳公民或公民社会组织政治参与诉求的机制［9］。

在传统的公共权力运行体制内，专家无法获得政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此，如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。公民社会的兴起必然要求政府过程更加开放，从精英决策走向大众治理，使政治生活中的各种力量和个人都能自由表达自身的利益要求。就我国目前的政治发展条件而言，社会主义制度的确立使占社会成员绝大多数的工人阶级和广大人民群众成为国家的主人，劳动人民真正拥有了广泛的政治权利参与政治生活和治理国家，与此相适应，政府也创设了多种多样的制度为人民群众参与政治，实现各项政治权利提供保障和渠道。随着社会主义民主政治的不断发展与完善，随着公民社会的兴起和壮大，人民群众政治参与的水平将会越来越高，政府治理过程中促进参与和容纳参与的机构和组织也必须同时发展。

传统政府治理模式的实践证明：政府包管一切，什么都管最可能导致的结果就是什么都管不好、管不了。这就要求政府从过去全面干预社会的政府向有限政府转变，将本属于社会、公民的权力（利）返还给社会和公民，从而使过去由政府垄断的公共权威和公共权力平移和下放，政府只承担其必须管、管得了、能管好的有限职责。就我国当前的条件而言，我国政府主要应承担着宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理的职能。除上述四项主要职责之外的事务可以交由公民社会组织或其他社会主体负责管理，以达到实现良好治理的目的。

由此可见，中国公民社会的崛起和发展对政府治理模式的要求越来越高，对治理模式的转变越来越迫切。总的来说，中国公民社会的发展要求我国政府转变为只承担必要和有限责任的有限政府，将其他公共权力还给社会，成为一个服务型的政府；要求我国政府成为一个法治政府，用法律来约束政府权力，防止权力滥用和政府越权管理，以保证公民社会和公民的权利得以充分地保护和实施。

［1］俞可平．中国公民社会的兴起与治理的变迁［J］．中国社会科学季刊（香港）．1999，（秋季号）.

［2］邓正来．国家与市民社会——一种社会理论的研究途径［M］．北京：中央编译出版社，2002．

［3］俞可平.治理与善治［M］.北京：中国社会科学文献出版社,2000．

［4］（美）莱斯特·萨拉蒙.公民社会部门［A］.何增科等.公民社会与第三部门［C］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［5］俞可平．中国公民社会的兴起与治理的变迁［M］．北京：社会科学文献出版社，2002．

［6］王亚南.中国官僚政治研究［M］.北京：中国社会科学出版社，1981.

［7］（美）S·N·艾森斯塔得.帝国的政治体系［M］.贵阳：贵州人民出版社，1992.

［8］［9］刘良．中国公民社会视野中的政府治理转型探析［J］．中共福建省委党校学报，2006，（6）.

本期插图为司文洲作品

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1009-6566（2011）01-0034-04

2010-11-01

吕 毅（1985—），女，甘肃天水人，中国政法大学政治学硕士研究生，研究方向为马克思主义理论法学。