“多规合一”下水量冲突管理制度的不足及其完善研究

周爱群+吴凤平

摘 要：国家四部委提出的“四规合一”试点工作，对我国的水量冲突管理制度提出了新的诉求。现有制度在水量分配、水权转让方面尚存在不足之处，需在水量分配制度方面明确相关权利主体和利益补偿机制，调动节水积极性，明确应急、预留水量；在水权转让制度方面减少制度上的权益冲突、管理权限冲突、地方利益冲突、与水环境的冲突，以及与第三方冲突。

关键词：多规合一 水量冲突 管理制度 不足 完善

中图分类号：TV21 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2016）12（c）-0152-05

Abstract：The national four ministries and commissions put forward “four rules and one” pilot work， the water quantity conflict management system of our country put forward the new demand. There are still shortcomings in the existing system of water allocation， water rights transfer， in the water distribution system specifically related to the subject of rights and interests compensation mechanism， mobilize the enthusiasm to save water， clear emergency， reserved water； reduce the conflict of interests and management system of the rights conflict， local conflicts， and water environment in the conflict in the system of water rights transfer， and third party conflict.

Key Words：Multi regulation； Water quantity conflict； System； Deficiency； Perfect

在新的形势下，我国社会经济的发展在空间格局方面的统筹规划日益重要。我国水资源紧缺且空间分布不均，科学合理规划的任务更为迫切。社会经济发展对水资源的需求与我国水资源紧缺且分布不均的特征，造成水资源冲突持续尖锐。党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国，要求加强重点领域立法，科学立法，民主立法。国家四部委联合发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，對水资源冲突管理制度提出了新的诉求。

1 “多规合一”对水资源冲突管理制度的诉求及文献综述

1.1 “多规合一”对水资源冲突管理制度的诉求

2014年8月26日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部四部委发出《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，决定联合开展市县“多规合一”试点工作。

开展市县“多规合一”试点，主要是为了解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障市县规划有效实施；改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展。

“多规合一”要求市县之间协调，更注重经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划的合一。在市县空间规划体系中，应当注重水资源保护和利用规划在市县之间的“合一”，以及水资源规划与其他规划的“合一”。当某市县用水量突破一定限度时，流域内因该市县用水量增加，可能发生水资源冲突。水量问题是水资源冲突管理中的关键问题，应加强水量冲突管理。目前我国的水量冲突管理制度尚存在不足之处，主要表现为水量分配制度和水权转让制度有待进一步完善。

1.2 国内外相关文献

唐燕秋等[1]研究了环境规划在“多规合一”中的定位问题。贾滨洋等[2]研究了“多规融合”下的城市开发边界与最小生态安全距离。许怡等[3]分析了现行水事纠纷行政调解制度存在的问题，就制度的完善提出建议及对策。黄涛珍等[4]提出了完善水法规体系建设、落实责任制、发挥经济激励机制的作用以及提高涉水部门对水务一体化认识等对策。万育生等[5]对水资源管理制度、流域与区域相结合的水资源管理等问题进行了研究。柴方营[6]认为必须建立以水权为核心的，以经济、法律、民主和行政管理等综合手段为保证的水资源利用和保护管理制度。丁渠[7]就水事纠纷解决制度的现状、解决制度、存在的立法缺陷等进行了研究，提出了完善我国水事纠纷解决制度的建议。周玉玺等[8]认为应通过制度创新改变人们用水行为的收益成本结构。Wei Yongping等[9]对中澳两国的水资源管理制度进行了比较研究。M. AL-Rashed等[10]指出水资源管理包括水环境治理与保护、水资源可持续利用、利益分配等问题。William[11]认为水权交易目的是为提高用水效率，实现持续利用，强化国家水资源政策的灵活性与反应能力。Bjornlund等[12]提出对水资源进行市场配置的机制。

2 “多规合一”下我国水量冲突管理制度的不足

2.1 水量分配制度存在不足

“多规合一”的主要任务是，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图。

在各区域所发生的水资源冲突中，因水量紧缺导致的水资源冲突非常之多。如果水量分配不公，将会导致水资源冲突加剧。因此，水量分配制度对于缓解水资源冲突极为重要。

在现有的水资源冲突管理制度中，全国人大常委会2002年制定的《水法》、国务院2006年制定的《取水许可和水资源费征收管理条例》、水利部2008年制定的《水量分配暂行办法》理应成为解决水量分配问题的依据。但是，《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《水量分配暂行办法》中的规定尚不足以解决上述问题。

（1）《水法》对相邻区域的取水权规定不够具体，不利于相邻市县之间的申请“合一”。

相邻两区域争夺取水权时，如其取水行为属于直接从江河中取用水资源，根据《水法》规定，“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”；但是，在相邻两个行政区域都申请取水权时，有关部门特别是共同的上级行政机关如何处理尚缺乏具体规定。

（2）《取水许可和水资源费征收管理条例》对相邻区域的取水权规定不够明确，不利于审批机关的批准“合一”。

对于审批机关是否可以批准相邻两个行政区域的取水申请，《取水许可和水资源费征收条例》中提及“审批机关受理取水申请后，应当对取水申请材料进行全面审查，并综合考虑取水可能对水资源的节约保护和经济社会发展带来的影响，决定是否批准取水申请”，但能否批准相邻两个区域的申请，规定不够明确；对于究竟将取水权给哪一个行政区域，也无明确规定。

（3）《水量分配暂行办法》对相邻区域取水权的规定在实践中尚难以操作，不利于相邻市县之间的操作“合一”。

首先，关于水量分配的主管机关。《水量分配暂行办法》虽然规定了“省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配方案由共同的上一级人民政府水行政主管部门及有关地方人民政府制订，报本级人民政府批准”，但是在相邻两个行政区域的取水权方面，尚无明确规定。

其次，关于水量分配的方案。《水量分配暂行办法》仅规定了“水量分配应当遵循公平和公正的原则，充分考虑流域与行政区域水资源条件、供用水历史和现状、未来发展的供水能力和用水需求、节水型社会建设的要求，妥善处理上下游、左右岸的用水关系”等原则，但相邻两区域的人民政府及其共同的上一级人民政府在具体的水量分配实践中尚难以操作。

2.2 水权转让制度存在不足

开展“多规合一”，要求强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用；探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。

在部分地区水量紧缺，部分地区水量相对丰富的情况下，将丰水区的部分水权合法流转到缺水区，不仅可以提高水资源利用效率和有效节约水资源，而且可以缓解水资源冲突的紧张形势。但是，我国现有的水权转让制度还不够完善。

（1）我国尚缺乏水权转让方面的行政法规，不利于利益保护的“合一”。

水权转让的典型案例中，有义乌—东阳水权转让案、水权转让侵害第三人权利案[13]。水权转让有诸多益处，但是在我国水权转让的具体交易行为中，水权转让的法律依据以及对相关权利人的预设性保护都存在欠缺之处。其实，究其原因，水权转让的立法问题是一个关键因素。水权是水资源冲突管理的基础，但我国尚缺乏统一的类似于水权转让条例的行政法规。

虽然，《中华人民共和国水法》为水权制度建设提供了主要的法律依据，《取水许可和水资源费征收管理条例》给出了授予和管理取水许可的框架；但是，“在水权转让方面，现行的法律规定很少。没有任何法律条文规定区域水权的转换，也没有机制专门管理这种交易”[14]。目前，我国现有的关于水权转让方面的规定，立法层次最高的只是水利部2005年颁布的《关于水权转让的若干意见》，该《意见》对积极推进水权转让起到了一定的作用，但是尚不能解决水权转让实践中水权交易的合法主体、水权转让对第三人权利的影响等诸多问题。

（2）水权转让制度和取水许可制度存在冲突，不利于立法“合一”。

水权交易要求行为主体具有独立的民事行为能力，而取水许可的行为主体分别是行政单位及其所辖区域的自然人和法人、非法人组织。水权交易行为的主体因其经济人理性而追求利益最大化，取水许可行为的主体因其公益性、资源配置性而重视社會效益。因此，水权制度对行为主体的要求与取水许可制度对行为主体的要求，在具体的水资源管理实践中，必然会产生冲突。

此外，水权制度要求公民、法人及其他组织有法定的取水根据，且具可转让、交易、弁利的财产权，取水许可制度提供的取水权却基于公益性而排斥可流通性，所以取水许可制度对水权制度的构建具有制度内生的对抗性[15]。此种对抗性，使得我国的水权制度，特别是水权交易制度在水资源冲突管理实践中产生了许多法律问题。

3 “多规合一”下完善水量分配制度的建议

为了适应“多规合一”对水量分配制度的要求，缓解水量紧缺的问题，在制度对策中，应当强化水量分配管理，明确规定水量分配冲突的协调方案。水量分配冲突虽然情况复杂，种类繁多，但是，所有的水量分配冲突其起因主要有两个：一是没有明确相应的主体资格；二是没有明确相应的利益补偿机制。因此，发生水量分配冲突，如需协调，其“协调”的方案也应当从主体资格和利益补偿机制方面寻求破解之道。

3.1 明确“水权”的相关权利主体

水量紧缺引起的水资源冲突，很多是因为“水权”的权利主体不能确定。如果经过新一轮的水量分配冲突的调处，仍不能确定权利主体，往往会为下一次的水资源冲突埋下隐患。除非非常棘手一时实在难以确定权利主体的水量分配冲突，经特别程序审批，暂缓确定权利主体的，一般的水量分配冲突应当在调处过程中确定权利主体。不能因为调处难度大，而将权利主体问题一直搁置不予解决。

至于权利主体的确定，可以结合以下几方面的因素综合确定：一是历史因素，考量历史上有关区域的水权划分；二是地理因素，根据水资源的地理因素和其他自然特征，从有利于水资源管理的角度进行划分；三是经济因素，根据水资源的综合利用价值，从水资源高效利用的角度进行划分。当然，无论是上述哪一种因素，均应当在国家法律、法规和政策允许的范围内，进行综合权衡。

3.2 确定权利主体之后明确利益补偿机制

确定了权利主体之后，就应当考虑利益补偿问题。水事纠纷既然能够产生，自然有其客观原因。涉事双方（如涉及多方主体，情况亦大致相同）往往各执一词，甚至还言之有据。在权利主体确定的同时，为公平起见，可以考虑让没有获得“权利主体”这一“名分”的一方，从已经获准成为“权利主体”的一方获得一定的利益补偿。虽然磋商具体的补偿机制时会耗时耗力，但是一旦明确了利益补偿机制，则可以从根本上解决双方的分歧，为日后的水资源冲突管理奠定坚实基础。

3.3 水量分配制度应充分调动各区域、各行业用水主体的节水积极性

节水行为应当体现在水资源利用的各个环节，即使在水量分配中也是如此。水量分配制度一方面是要合理开发利用水资源，另一方面也是要促进水资源的高效利用。而水资源的高效利用不仅仅在于其经济价值，更在于其社会综合效益，其中重要的一方面就是促进全社会“节约用水”风气的形成。水量分配制度也应强调节约用水，严厉惩治各种大肆挥霍、浪费水资源的行为。因此，在水量分配制度中应充分调动各区域、各行业用水主体的节水积极性。

3.4 在水量分配办法中对特定区域的应急、预留水量做出更为具体的规定

《水量分配暂行办法》虽然规定了“当出现旱情紧急情况或者其他突发公共事件时，应当按照经批准的旱情紧急情况下的水量调度预案或者突发公共事件应急处置预案进行调度或处置”，“为满足未来发展用水需求和国家重大发展战略用水需求，根据流域或者行政区域的水资源条件，水量分配方案制订机关可以与有关行政区域人民政府协商预留一定的水量份额”，已分别提及应急水量和预留水量问题，但是针对特定区域，应就应急、预留水量规定更为具体的分配办法。比如，在海河流域京津冀地区，河北、天津曾多次与北京为供水产生冲突。其实，北京作为首都，有其重要的政治功能，为预防冲突，应当通过法律明确规定应急、预留水量以保证首都的特殊供應。

4 “多规合一”下完善水权转让制度的建议

为了适应“多规合一”对水权转让制度的要求，应当强化水权转让管理，适时制定水权转让方面的行政法规。水权转让是有效开发利用水资源的一种市场化形式，为了促进水权的合法流转，促进水资源的合理利用，基于前文对我国水权转让制度存在问题的分析，可以考虑在适当时候将水利部《关于水权转让的若干意见》升格为《水权转让条例》，在新制定的《水权转让条例》中，应明确规定以下内容。

4.1 充分维护国家作为水资源所有者的全部权益，减少制度上的权益冲突

我国《宪法》明确规定，水流属于国家所有。基于水资源的流动性，水资源无论是从数量上来看，还是从质量上来看，均需维护国家对水资源的统一控制。要实现国家对水资源的统一控制，作为国家所有的水流必须在国家的全权控制之下。那么，水权转让制度必须充分维护国家作为水资源所有者的全部权益。一旦该权益的部分受到损害，其整体权益就会受到影响。

根据我国民法的基本原理，所有权包括占有、使用、收益、处分的权利，其核心是处分权。在保证国家对水资源的所有者权利基础上，才能探讨所谓的“水权”问题，也才能进一步探讨“水权转让”的问题。换言之，如果要想让国家以外的任何组织或个人转让水权，必须有国家的明确授权或法律的明确规定。这里所说的“法律”特指全国人大及其常委会颁布的法律，不包括法律以外的任何制度，国务院颁布的行政法规也无权对此做出规定。

因此，水权转让制度中确定的“水权”仅仅指“使用权”，以及在法律、法规许可下为正常使用而享有的占有、收益权，合法流转的也只是“占有、使用、收益权”；国家在任何时候均可以收回该“使用权”。一旦该“使用权”危及国家的水资源安全，包括水资源数量或质量方面的安全，国家不但可以收回“使用权”，而且有权追究危及水资源安全的任何组织和个人的法律责任。

4.2 严格水权转让行为的审批程序，减少制度上的管理权限冲突

我国《关于水权转让的若干意见》中并未提及审批程序。为维护水资源的国家安全利益，保证水资源的统一管理，应当在该《意见》中增加相应条款，如“水权转让应当得到国务院水利行政主管部门的审批”，至少应当“得到流域管理机构的审批”。

在审批程序中，亦可发现诸如前文提及的水权制度和取水许可制度存在冲突的问题，如严格水权转让的审批程序，则与取水许可制度的审批制度相结合。如可做如下规定：地方政府和流域机构只在其管理权限范围内行使水资源的管理权，重大管理事项需经国务院批准。如此规定明确了地方政府对水资源的管理权，不是所有权；也明确了地方政府无权永久转让“水权”。如此规定，则既可避免出现类似浙江东阳与义乌地方政府水权转让行为中的相关法律问题，也可以解决水权转让制度和取水许可制度存在冲突的问题。

4.3 平等保护地方行政区域开发利用水资源的创造性，减少地方利益冲突

在国家这一水资源所有者之下，地方行政区域根据该区域的地理特性和水资源的自然属性，“占有”了部分水资源。由于地方行政区域的各级人民政府担负了地方行政管理职能，理所当然地承担了地方水资源管理职能。但是，这里必须澄清一个问题，地方各级人民政府只是在国家明确授权和法律明确规定的前提下，承担了地方水资源的部分管理职能。地方政府既不是地方水资源的所有者，更不是国家全部水资源的所有者。

在此基础上，我们可以探讨“适当”保护地方行政区域水资源开发利用的创造性。地方行政区域为了更加有效地开发利用水资源，可以创造性地将其在国家授权和法律规定之下对地方水资源的“占有、使用、收益”的权利，进行合情、合理、合法的转让。

提及水权“转让”，必然要探讨转让行为的双方主体：转让方和受让方。制定《水权转让条例》既要适当保护水权转让方水资源开发利用的创造性，也要适当保护水权受让方水资源开发利用的创造性。如果偏袒一方而忽视另一方，同样会面临产生水资源冲突的风险。

4.4 赋予水权转让方、受让方以保护水资源的义务，减少与水环境的冲突

《关于水权转让的若干意见》中虽然也提及转让方、受让方应当承担义务，但是与保护、节约水资源的义务没有突出。保护、节约水资源应当是国家水资源冲突管理中的重要内容，在水权流转过程中，不能为推进水权流转或“大胆探索，勇于创新”而忽视“保护、节约水资源”这一根本要求。因此，在该《意见》中，应当增加相应条款，如“水权转让方和受让方在转让水权的过程中，以及转让水权以后，均应履行保护、节约水资源的义务，不得有破坏、浪费国家水资源的任何行为”。

4.5 严厉打击利用水权流转损害国家和他人利益的行为，减少与第三方冲突

水权流转应是在不损害国家利益、他人利益的情况下的一种合法转让行为。在利益驱动、理性心理的作用下，水权市场的交易主体可能存在利用水资源流转损害国家和他人利益的情形。浙江永嘉县楠溪江被称为“中国第一包江案”的渔业资源整体承包案，政府与承包者签约，却引发村民和承包者争利，并导致村民和政府之间的冲突，其中存在的一个重要问题是水权的流转是否损害了沿江居民的利益。为了避免“中国第一包江案”这样的失败教训，水权转让制度中应当对此类行为进行规范。

5 结语

当前形势下，为进一步落实党的十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，需完善水量冲突管理制度。为适应“多规合一”对水量冲突管理制度的要求，应进一步完善水量分配制度和水权转让制度，以促进社会经济协调发展。在水量分配制度方面，需明确“水权”的相关权利主体，确定权利主体之后明确利益补偿机制，水量分配制度应充分调动各区域、各行业用水主体的节水积极性，并在水量分配办法中對特定区域的应急、预留水量做出更为具体的规定。在水权转让制度方面，需充分维护国家作为水资源所有者的全部权益，严格水权转让行为的审批程序，平等保护地方行政区域开发利用水资源的创造性，赋予水权转让方、受让方以保护水资源的义务，严厉打击利用水权流转损害国家和他人利益的行为。

参考文献

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[3] 许怡，高惠珠.水事纠纷的行政调解制度探析[J].地下水，2008，30（4）：122-124.

[4] 黄涛珍，刘海涛，施国庆，等.淄博市水务一体化进程中涉水部门利益冲突探析[J].水利经济，2006，24（3）：61-64.

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