培育期都市圈规划策略研究

宋云婷

摘  要：当前我国城镇化已经进入到中心城市带动都市圈，都市圈带动城市群，从而进一步带动区域发展的阶段。国家发改委下发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出“培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。”都市圈规划要尊重都市圈发展的客观规律，厘清都市圈的发展阶段和动力机制，本文在分析都市圈发展阶段及其特征的基础上，以长春都市圈为例，逐步剖析现状特点、问题及主要矛盾，并形成规划策略要点，为其他培育型的都市圈的规划编制和政策制定提供参考。

关键词：长春都市圈  发展阶段  规划策略  研究

中图分类号：F291                              文献标识码：A                    文章编号：1674-098X（2020）12（b）-0152-03

Abstract： At present， China's urbanization has entered the stage where the central city drives the metropolitan area， and the metropolitan area drives the urban agglomeration， thereby further driving the regional development. The National Development and Reform Commission issued the "Guiding Opinions on the Cultivation and Development of Modern Metropolitan Areas" proposing to "cultivate and develop a group of modern metropolitan areas， forming new regional competitive advantages， and providing high-quality development and economic benefits for urban agglomeration. "The planning of the metropolitan area must respect the objective laws of the metropolitan area development， clarify the development stage and dynamic mechanism of the metropolitan area， based on the analysis of the development phase and characteristics of the metropolitan area， this article takes the Changchun metropolitan area as an example，gradually analyze the status quo characteristics， problems and main contradictions， form the key points of the planning strategy to provide a reference for the planning and policy formulation of other cultivated metropolitan areas.

Key Words： Changchun metropolitan area; Development stage; Planning strategy; Research

1  都市圈及其發展阶段特征

1.1 都市圈及其概念

都市圈的产生要远远晚于城市的产生，它是城市地域空间形态演化的高级形式，也是大城市发展到一定阶段所出现的一种空间现象[1]。一般认为“都市圈”是指由一个或多个核心城镇以及与这个核心具有密切社会、经济联系的具有一体化倾向的临接城镇与地区组成的圈层式结构[2]。国内外学者认为都市圈的内涵至少包括三方面含义：一是要有强大的中心城市，拥有较大的人口基数和人口密度，国内外对人口基数的界定有一定的差距，其中美国认为中心城市人口规模应达到5万人，周一星等（2000年）认为中心城市应是非农业人口超过20万的地级市[3]，宁越敏（2011）将第五次人口普查中城市区域人口50万以上作为中心城市[4];二是外围城市与中心城市应有密切的联系，并且以非农活动为主;三是具有一定规模的通勤行为，美国标准为通勤率单向15%或双向20%，我国学者提出可以用非农化水平代通勤流指标。而随着手机信令等大数据的应用，通勤化率指标有了一定的量化依据。

1.2 都市圈的发展阶段及其特征

在都市圈形成的初级阶段，集聚是主要驱动力;在都市圈的成长阶段，集聚与扩散共同构成主要驱动力;在都市圈的成熟阶段，扩散是主要驱动力[5]。有的学者认为都市圈的发展大致经历了中心集聚、近域扩散、均衡与特色发展三个特征鲜明的发展阶段[6]。有的学者基于对欧、美、日等国家或地区都市经济圈发展历程的分析，将都市圈发展概括为5个阶段，分别是强核阶段、外溢阶段、布网阶段、整合阶段和耦合阶段[7]。《中国都市圈发展报告2018》中将都市圈根据发展水平差异，将都市圈分为成熟型、发展型和培育型三个层级。

从发展阶段来看，长春都市圈处于明显的单中心结构，中心城市的首位度处于增长阶段，但是与外围县市的联系强度不密，虽然出现了部分发展期都市圈的特征，中心城市的部分职能出现外溢，但外溢主要局限在近域圈层，都市圈发展仍以核心区的极化作用为主，因此判断长春都市圈是培育期都市圈。

2  长春都市圈的现状特征

2.1 弱核牵引，缺少强有力核心支撑

都市圈呈现明显的“单中心”结构。从手机信令数据来看，都市圈20%的人员流动为向心型，从货运大数据分析来看，都市圈50%的物流为向心型，从夜间灯光数据来看，长春市的灯光强度占总强度的70%。从城镇分布来看，除长春外，都市圈其他城市体量均较小，为缺少中型城市发展支撑，尚未形成大、中、小城市协调发展的格局。与此同时，2017年长春都市圈中心城区人口密度为363.7人/m2，人均GDP为86465元，在发展型都市圈中心城市和横向比较中，均处于下游。

2.2 联系不密，都市圈城镇各自为政

长春都市圈的一体化区域集中在近域圈层，城际合作任重遥远，城市间人流、物流量排名靠前的是松原市—前郭县、长春市—德惠市、长春市—公主岭市、长春市—农安县，占总数的50%以上。各城市联系不紧密，主导产业同质化严重，80%以上的开发区以加工业、制造业为主导产业，60%以上的开发区主导产业包含汽车产业。

2.3 孤立封闭，对外开放程度待提升

从投资流来看，长春都市圈相互投资量较低，长春市与外围城市之间企业互相投资规模仅为46亿元，投资往来不活跃。从通道枢纽建设来看，航空枢纽等级较低，吞吐能力不足，西部铁路联系较弱，既有普速铁路等能级偏低，高等级公路建设缓慢，规划的长太、延长、长春经济圈环线等高速公路均未建成。

3  长春都市圈规划策略辨析

3.1 弱资源约束下的空间精明增长策略

3.1.1 向城市要发展，坚持城市精明增长

以“大集中、小分散”为区域发展空间组织主要模式，做大做强中心城市;大力发展中小城市（县），支持中心城市近郊县、产业强县、资源富集县发挥比较优势，参与区域产业分工协作;实施小城镇建设示范工程，支持重点镇加快发展，打造一批工业强镇、商贸特色镇、旅游名镇。

3.1.2 向乡村要空间，坚持乡村精明收缩

应对农村人减地增的失调局面，应进一步整合乡村建设用地，引导乡村合理布局。不断改善农村人居环境，按照“多规合一”的要求统筹推进村庄规划编制与实施，提高规划科学性与约束性。按照农业耕作半径、土地规模化经营、农业多元化组织进行生产空间优化，引导中心村的建设，并按生活服务圈的理念进行相对集中的生活空间配套。落实《国家城乡融合发展试验区改革方案》要求，强化城乡统筹政策创新。

3.1.3 向生态要效益，坚持生态精明增值

目前我国处于由投资驱动阶段向创新驱动和生态驱动发展来转变的关键时期，逐步的由城市的土地回路（房地产），开始向知识产权和生态资源来转移。未来应紧抓由生产导向向消费导向转型发展的契机，向生态要效益，充分发挥市场决定作用，将经营理念引入生态资源保护中，重点依托生态资源发展影视文化、科技研发、休闲度假等现代服务业，实现高端服务业职能的集聚发展。

3.2 弱开放水平下的区域合作关系重塑

3.2.1 深化国际合作，构建联通国际的物流大通道

打造“通道+枢纽+网络”的物流运行体系，推动物流资源优化配置。统筹布局货运场站、物流中心等，鼓励不同类型枢纽协同或合并建设，支持城市间合作共建物流枢纽。发达的区域性轨道交通是都市圈同城化高效运行的基本条件，加快完善东北地区的交通网络，构建以长春为核心，横贯东西、纵贯南北、内畅外联的都市圈对外运输大通道，对外高效统筹区域交通运输资源。构建“米字型”高铁网络，实现市市通高铁。

3.2.2 加强对口合作，抓住一切机遇拓展国内市场

深化落实《吉林省与浙江省对口合作实施方案》《天津市与长春市对口合作实施方案》，加强对口合作，飞地合作，积极承接产业转移;以“市长经济”为切入点，加深高层互动，深化与杭州市的全方位、多领域合作，以“通长通”高铁谋划建设为契机，以科左中旗保康工业园区和物流园区为载体，深化长通一体化合作。

3.2.3 做实圈际合作，共建东北地区城镇发展连绵带

加强与沈阳经济区产业合作。推动整车、零部件企业联动，在新能源汽车和智能汽车关键零部件开发合作，共同打造具有国际竞争力的区域零部件产业集群和创新中心。加强与哈爾滨都市圈合作。加强商用遥感卫星在农业生产、气象监测、森林保护、病虫害防治建设等方面应用合作，共建智慧城市、智慧农业和智慧林业。围绕优势粮食品种，在育种技术、耕地质量、防灾减灾、秸秆开发利用等方面开展全方位合作，鼓励食品精深加工合作，共同打造黑土地有机产品。

3.3 弱流向联系下的网络重构思路

以产业集群为载体，建设开放创新产业体系。构建以数字经济为依托，以汽车产业、石油化工、农产品加工、装备制造、医药大健康、现代轻纺为主导的“6+1”主导产业体系。以产业集群培育为抓手，依托各自产业基础，推动长春、吉林、四平、辽源、松原等城市间产业分工协作和错位发展，强化区域间上下游产业紧密衔接，促进形成布局合理、分工有序、错位发展、互动融合的产业格局。

3.4 弱核心带动下的强核集聚策略

3.4.1 以价值重构为依托，推动创新载体要素集聚

推动价值重构，推动产业高端化发展。按照“服务业向上、工业向下”的原则，抓住价值链的核心环节，推动长春市集聚创新要素和枢纽职能，提升经济密度、增强高端服务和核心研发功能，适度考虑配套制造业的近域转移和低端制造业的城际转移。

3.4.2 以服务升级为突破，推动人口要素向心集聚

实施省会城市战略，通过提高核心区域人口聚集程度。完善土地、就业、住房、医疗、教育等人才吸引和落户政策，吸引劳动力向中心城市集聚，引導农业转移人口向都市圈核心区有序转移。推进高质量城镇化发展，强化人口和产业联动发展，形成人口与劳动力、资金等生产要素同向流动的机制。

3.5 弱治理水平下的体制机制创新

3.5.1 创新体制机制

长春都市圈可以考虑超越市长联席会、主任联席会等区域经济合作组织，直接成立类似都市圈管理委员会的行政机构，赋予一定程度的资源调配权;设立强大的发展基金，都市圈规划重点项目争取国家财政支持;积极推进城市联盟建设，在产业合作、联合招商、利益共享等方面发挥更大的作用。

3.5.2 坚持项目引领

重点谋划补齐关键节点、具有战略引领作用的交通项目，产业关联度高、上下游配套能力强的产业项目和符合新基建建设要求、提升治理能力的创新基础设施项目，实行项目全过程监督、全方位服务、精细化管理、节点化监督，以高质量项目引领高质量发展。

3.5.3 谋划区划调整

突破城市行政管辖范围，在区域或国土范围内审视各个城市所应承担的功能，避免所有城市功能向单一中心的不必要集中是避免城市规模过大、密度过高的关键。结合核心圈空间布局，适度整合老城区行政区划，及时回应社会及市场需求，消除不同政区之间形成的体制壁垒;着力推进市带县模式转向都市圈行政区划模式，谋划德惠、农安、公主岭撤市（县）变区。

参考文献

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[5] 王陈陈，杨卫.东部海洋经济圈的海洋科技发展水平和海洋经济[J].海洋开发与管理，2019，36（4）：62-65，82.

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