韩国追赶型科技创新模式中国家制度安排的特点探析

陈晓晖++丛培鑫

韩国作为一个饱受殖民统治、国土狭小、资源贫乏的国家，依靠科技创新带动经济社会迅速发展，成功实现了由落后农业国向创新型国家的转型，为广大发展中国家树立了后进国家追赶先进国家的科技创新典范。韩国采用的是以国家意志为先导，以企业创新为主体，以市场需求为导向，以产业应用为目的的追赶型科技创新模式。

1 韩国科技创新的发展历程

曰本在1910年至二战结束前一直统治朝鲜半岛，对朝鲜半岛实行“北工业、南农业”的政策。韩国作为经济落后的农业国，现代科学技术几近空白。工业化起步于20世纪50年代，到80年代，成为“亚洲四小龙”之一，90年代末，被称为“亚洲最具技术经济实力的经济体制之一”。如今韩国已成为世界上一支重要的经济力量。2010年，韩国经济总量首次突破1万亿美元；人均GDP时隔3年再次突破2万美元，对外贸易额接近9000亿美元，为世界第七大出口国、第九大进口国；创造贸易顺差417亿美元；外汇存底近3000亿美元，居世界第六。据世界经济论坛（WEF）公布的《2010年全球竞争力》报告，韩国在139个国家中排名第22 位气“汉江奇迹”为世人瞩目，而韩国取得成功的一个最重要的经验就是把培养和增强自主创新能 力作为国家的基本国策。

韩国科技创新的发展历程，大致可以分为四个阶段。

1.1 科技活动起步阶段（20世纪50—60年代）

20世纪50年代，韩国科学技术水平很低，在美国的援助下进行小规模的生产活动。各种学会、研究所相继成立，科技活动慢慢起步。

20世纪60年代，韩国颁布第一个经济开发五年计划，重点发展以轻工业为中心的劳动密集型经济，通过引进生产线从农业国向工业国转型。1962年，韩国颁布振兴科学技术五年计划。成立中央政府直属的科技部（MOST）（1967）；韩国科学技术研究 院（KIST）（1966）；颁布《技术引进促进法》（1960）、《科学技术振兴法》（1967）。1966年成立韩国科学技术研究所，进行高新技术研究。1967年设立科学技术处，加强科技教育和培训工作，调整工业技术结构，加大外国先进技术引进力度。

1.2 科技活动发展阶段（20世纪70年代）

20世纪70年代，韩国进入产业调整和经济快速发展阶段。“出口导向型”政策使韩国加大了对外经济的依存度，加之受到贸易保护主义的影响，韩国加快了产业技术自主化的步伐。韩国加大对引进技术消化吸收的力度，重点发展石化、机械、钢铁等资本和技术密集型工业，进行了产业结构调整。

1971年成立韩国科学院，1973年建立“科学园城”大量移植推广科学技术成果。据《韩国科学技术年鉴》（1979）记载，相继建立了许多研究所。如：韩国船舶研究所（1976）、韩国核燃料开发工团（1976）、韩国通信技术研究所（1977）、韩国电子技术研究所（1976）、韩国海洋开发研究所 （1973）、韩国太阳能研究所（1978）等。这些研究所对韩国经济发展和科技进步做出了重要贡献。1972年韩国政府颁布《技术开发促进法》，规定“技术开发准备金制度”，1974年出台《新技术产业化投资税金扣除制度》，1977年制定《科研设备投资税金扣除制度》等有力地促进了科技和经济的发展。

1.3 科技创新发展阶段（20世纪80年代）

20世纪80年代，韩国以引进为主的创新体系遇到了发展的瓶颈。一是由于以重工业为中心导致经济结构失衡；二是由于发达国家加强了对技术、市场以及知识产权的保护，引进技术的成本不断提高。于是，韩国政府变“贸易立国”战略为“科技立国”战略，重点发展知识密集型、技术密集型产业。政府制定《产业技术研究组合培养法》等，加强产学研之间的合作研究。1982年启动《国家研 发项目》，为韩国本土研发奠定了基础。韩国1988 年成立由副总理任委员长的“科学技术委员会”，同时升级科技处为进入内阁的科技部。这一时期 科技政策的重点是加强本土研发能力建设。

1.4 高科技迅速发展阶段（20世纪90年代以来）

20世纪90年代，科学技术对经济增长的促进作用曰益突出，高科技本身也成为重要的贸易对象。韩国确立“科技立国”战略，从引进吸收阶段，逐步过渡到自主研发阶段。

20世纪90年代末，韩国政府颁布多项创新措施，用创造性发展战略代替模仿性发展战略。如，《科技创新特别法案》、“科技创新五年计划（1997—2002）”、“高级先进国家（NAH）研究与开发计划（1992） ”以及“创造性研究计划（1997） ”等。 1993年制定“技术开发战略计划（G7计划）”，旨在到21世纪初使韩国科技达到世界上七个先进国家（即美国、日本、德国、英国、法国、意大利和加拿大）水平，特定领域的核心技术提高到世界一流水准。为此，韩国将R&D经费从1991年的占GNP不足2%提高到2001年的5%。1990年实施《尖端产业和科学技术发展五年计划》，1995年颁布《面向2010年的科学技术发展长期计划》，2000年发布《2025年构想：韩国科技发展长远规划》。2001 年韩国政府推出为期五年的《科学技术基本计划》，2005年发布《大力培养科技人才，实现创新人才强国战略的实施计划》，系统培养具有创新精神的科技人才。

2 韩国追赶型科技创新模式及其特点

韩国经济的腾飞缘于它实施了 “科技立国”战略和追赶型科技创新模式。20世纪80年代之前，韩国政府完全主导科技创新。随着经济发展模式由“民间主导”逐渐替代“政府主导”，科技发展中政府的作用也从原来的“全面主导”向“政策引导”转换，但政府对科技创新的指导作用依然是决定性的。韩国经济高速增长的过程是科技政策不断完善、产业结构不断优化升级的过程；也是重视科技人才培养和劳动力素质提高、重视自主创新的过程。

韩国追赶型科技创新战略是通过技术的引进-模仿-改进-创新，迅速提升自主创新能力。20世纪60年代，政府鼓励企业直接引进成熟技术、科研部门引进专利技术进行创新研究；70年代，以经济手段鼓励技术创新，技术引进的重点转向钢铁、造船、机械、电子等领域；80年代，提出“科技立国”战略，官、产、学、研分工合作，重点转向电子、机械等技术密集型产业；90年代，强调自主创新，研发重点转向微电子、生物工程、精密化工、 新材料等产业。韩国追赶型科技创新模式按照政府的规划实施，取得了良好的实效。endprint

为贯彻“科技立国”思想，为追赶型科技创新模式提供强有力的科研机构保障，韩国不断提高科技部门的地位。2004年修订《政府组织法》、《科学技术基本法》，提升科技部长为副总理级，成立了由总统担任委员长的国家科技委员会，负责制定实施 国家科技长远发展规划及创新政策等。将原来分散在有关部委的各项科技政策及国家研发预算管理，统一交由科技部执行，增强了科技部的地位和管理权限，成为国家创新体系的中枢机构。

韩国是政府主导型科技创新的典型国家之一，其主要特点如下。

2.1 政府在追赶型科技创新模式中发挥重要作用

韩国走的是“引进-消化吸收-创新”的科技发展道路，政府从宏观上把握和调控科技创新模式的发展，起了不可替代的作用。韩国高、精、尖、 新科技的起步和发展都是在政府的积极筹划下实现的，显示出政府强大的行政推动、政策引导力量。

一是政府通过立法为企业从事技术创新活动提供制度保障。保护民族工业，规范、引导、促进科技创新，建立高效的研发体制，鼓励技术创新。

20世纪60年代，韩国颁布《外资引进法》，保证引进技术的质量，减少重复引进；70年代，韩国制订了《技术开发促进法》，大力支持以核心产业 技术为重点的研发项目；80年代，民营企业逐步成为技术创新的主力；90年代，韩国制订了《科学技术振兴法》，设立科技振兴基金； 2001年颁布《科技框架法》，包含29种法律。韩国推动科技进步和科技成果转化的法律大约有90个，如：“原子能 法”（1959）、“国家科学技术促进法”（1967），“工业技术开发促进法”（1972）、“特定研究机关育成法”（1973），“技术评估法”（1973），“中小企业创业支援法”（1986），“基础科学技术促进法”（1989）、“合作研究开发促进法”（1994），“协同研究开发促进法”（1994），“科学技术创新特别法”（1997），“促进技术转让法”（2001），“科学技术基本法”（2001）等。完备的科技立法使韩国科技创新活动处于一个相对稳定的法制环境中，为实施科 技创新战略提供了有效的制度环境。

二是对引进技术进行控制和考核。韩国政府只允许引进关键技术，利用审批和评价系统跟踪考核 重大引进项目，每项引进技术都配有相应的消化吸收目标。

韩国政府通过立法对高新技术产品实施政府采购，如《科学技术促进法》、《科技振兴法》、《政府合同法实施细则》和《关于特定采购的<政府合同法>的特殊实施规则》等，规定对尚处于市场发展早期需重点扶持的本国高新技术产品，在性能相近的情况下，即使价格高于国外同类产品，政府仍应优先采购。

三是韩国政府实行财政和税收优惠政策，研发投入长期保持快速增长。韩国1962年R&D投入21亿韩元，占GDP的0.28%，1980年只有3.2亿美元，占0.56%，但20世纪80年代后韩国R&D经费增长迅速，1997年R&D占GDP的2.7%，2004年为22万亿韩元（约合190亿美元），占GDP的2.82%，2005年达到24.1554万亿韩元（约236亿美元），居世界第8位，为1980年的114倍，年均增长率20.9%。R&D总支出在过去40年中平均增长8.3%。韩国2005年R&D占GDP的 2.99%，高于美国（2.68%）、德国（2.49%）、法国（2.16%）等主要发达国家，略低于日本（3.13%）。同时，韩国基础理论研究在研发投入中占14.5%，科技发展有充足的后劲。

2.2 企业是追赶型科技创新模式中自主创新的主体

企业是韩国技术进步受益的主体，也是技术创新活动的主体，企业甚至超过政府成为研发投入最多的主体。韩国政府采用法律手段鼓励企业与大学或科研机构联合研发、中小企业之间联合研发、大企业单独研发，使企业与科研机构间的联系更加 紧密。韩国企业科学的管理制度促进了个人和企业进行有效学习，同时，使这种学习能力经过累积效应转化为企业的创新能力。韩国的企业拥有一大批 优秀的企业家，他们能够组织企业的技术学习活动，并为技术学习活动创造良好的内部环境。因此，韩国企业尤其是大企业充当了自主创新的生力军。1967年起，韩国政府先后出台了《科学技术振兴法》和《韩国科学与工程基金会法》等几十项鼓励 科技创新的法规。同时，设立“技术开发资金”和“技术开发预备金”等基金，为研发活动提供低息贷款和财政补贴，提高了创新主体自主创新的积极性。

2.3 追赶型科技创新模式中“官产学研”良性互动

韩国追赶型科技创新模式的一个重要特征是企业、政府、高等院校与公共科研机构在技术创新过程中结成联盟，紧密合作。

政府倡导鼓励“官产学研”良性互动，并通过制定政策和法律法规，为其创造稳定的前提条件。1973年韩国修改《产业教育振兴法》，把“产学合作”写入该法。1994年韩国颁布《协同研究开发促进法》，鼓励企业、大学及政府研究机构相互交流与合作。并通过修订《科学技术革新特别法》，把产 学研合作进一步纳入法制化轨道。自1994年起，韩国科学财团每年为产学研合作研究提供15亿韩元（约175万美元）经费。官、产、学、研合作研究的 机制，加快了知识创新和技术成果的转化，提高了企业的技术水平和创新能力。

韩国官、产、学、研合作体制的最大特点是研究以满足企业生产为目的，除部分基础性研究外，企业、大学以及研究机构的课题都必须来自企业一线生产中急需解决的问题，其成果都必须 能够迅速转化。政府规定大企业必须设立R&D机构，中小企业联合设立R&D机构，鼓励企业与大学和科研机构联合技术研发。韩国企业与政府的R&D投资比例从1976年的22：78，到1982年到50：50，到1994年到84：16，企业的科技水平和研发能力不断提高。

3 韩国科技创新中国家制度安排的特点

在激烈的国际竞争中，韩国凭借政府的科学计划和有效组织迅速提高了自身的自主创新能力，取得了巨大成功，其国家制度安排的特点对我国具有重要启示。endprint

3.1 确立以实现经济跨越式发展为目标的科技创新战略

韩国采取技术跨越式发展战略，采取引进、模仿、创新的发展方式，只用了一、二十年，就成为新兴发达国家，实现了本国经济技术的飞跃发展。其特点是：科技创新战略以促进经济发展为目标，科学确立符合国情的经济技术发展战略，科技政策有机纳入产业发展规划中，制定与产业政策相结合的科技创新政策。积极创造良好的科技创新环境，增加科技研发投入，加强产学研合作，引进吸收外 国先进技术，增强企业创新能力，发展高技术产业。

3.2 建立政府主导的集中的科技管理体制

韩国科技创新发展过程中，政府起到了重要的主导作用，其特点是：由政府直接领导的科学技术管理部门负责制定科技发展战略和政策，组织和协调全国各级科研机构的工作，安排与国外的技术合作；实行集中的科技咨询、审议体制。重大科技开发项目都由国家确定，并大多由官办科研开发机构承担；官办研究机构和公营企业不论在引进技术的消化吸收方面，还是在自主创新方面都占主导地位。

尽管政府在科技创新方面有着较强权威性与主动性，但其手段与途径主要是制定政策与出台相关法律，其出发点都在于推动、扶持、支援而非限制或直接干预，政府行为在很大程度上只局限于规范、引导、监督与资源整合。政府作用的特点是注重创新基础建设，着力于创新主体的培育、创新制度的完善、自主创新能力的提升，重点资助、协调解决创新主体力所不能及的问题。

3.3 建立以企业为主体的自主创新体系

技术创新是一个从研究开发到产业化再到商业化的过程。企业作为资本投入主体、利益享受主体和风险承担主体，在技术创新方面具有不可替代的作用。韩国政府逐步建立起了以企业为主体的自主创新体系，一是为使企业明确技术创新方向，政府及时制定短期、中期和长期经济发展目标；二是为帮助企业降低研究与开发费用，政府多方提供支持；三是为企业技术创新培养人才，政府高度重视、 大力投资教育事业。产学研合作中企业是主体，形成与高校和科研机构之间既有分工又有合作的创 新体系。

3.4 建立高强度的研发投入体系和教育支撑体系

韩国十分重视对研发的高强度投入和对教育的大力支持。正是由于国家加强对科技研发和科技创新以及教育的投入，不断增加科技、教育投入占政府财政支出的比例，加大对自主创新的财政投入，逐步建立起了稳步增长的财政科技投入机制，使韩国在短时期内实现了科技创新的跨越式发展。

（摘自《科技管理研究》2013年第18期）endprint