城乡结合部产业用地 开发模式有待优化

潘佳瑭

城乡结合部是农村城市化进程中发展变化最快、人地矛盾最集中的区域。长期以来，该区域产业用地开发进展缓慢、效益偏低，根本原因是过分突出乡村集体经济组织在产业用地开发中的主体地位，没有发挥市场配置资源的决定性作用。笔者以北京市朝阳区城乡结合部产业用地情况为例分析，认为亟需优化开发模式，引入市场竞争机制，积极有序实施产业用地开发，确保公共利益、集体利益和农民利益最大化。

产业用地开发能力不足

朝阳区辖区面积470.8平方公里，全部处于北京中心城规划范围，其中城乡结合部（毗邻建成区的农村地区）面积350.5平方公里，占全区面积的3/4，涉及19个乡，现有集体经营性建设用地约50平方公里，规划产业用地6.24平方公里，两者比例为8：1，这意味着在实施“减量开发”的情况下，每开发1公顷规划产业用地，需同时拆除周边7公顷范围内的房屋、建筑物等地上附着物（即“拆8建1”）。由于地上附着物拆迁腾退成本过高，加之后期建设需要巨额投资，按照现行的产业用地政策，乡村集体经济组织作为开发主体，必然面临资金短缺、开发能力不足等制约因素，导致产业转型升级进展缓慢，形成违法建设不断滋生与大量人口无序聚集的恶性循环，给城乡结合部基础设施、环境建设、社会治安带来巨大压力。

总体上看，朝阳区城乡结合部产业用地开发具有三个特征：

开发模式多样。长期以来，农村集体经济组织作为土地所有者，在缺乏政策引导和有效约束的情况下，围绕规划产业用地开发进行了积极探索，形成不同的开发模式。据调查，2000-2016年朝阳区累计开发农村集体产业用地268.8公顷，涉及11个乡、60个产业项目，建筑面积462.5万平方米，投资总额245.4亿元，根据投资来源和收益分配形式划分，开发模式可以分为土地出租、自主建设、征地出让等6种。

开发进展缓慢。从2000年全市确定产业用地规划至2016年底，前后历时16年，朝阳区累计开发的集体产业用地仅占规划产业用地的43.1%，整体进度相当缓慢。从60个开发项目看，仅48个正式投入运营，2个竣工后尚处于招商阶段，5个处于施工建设阶段，其余5个正在进行地上物拆迁腾退。目前未开发的产业用地面积为355.2公顷，占规划产业用地的56.9%，按照年均开发面积16.8公顷测算，完成剩余规划产业用地开发至少还需21年时间，远远无法满足城乡结合部发展需要。

开发效益偏低。从公共利益、集体利益和农民利益看，现有的产业用地开发效益严重偏低。一是无法保障公共利益，在建成的60个产业项目中，绝大多数属于中低端项目，税收贡献较小，即使少数相对高端的项目，其税收贡献也相当有限。二是无法保障集体利益，以乡村集体参与开发的五种模式为例（见下表），年均集体收益为24.3万元/亩，每亩平均安置农村劳动力仅1人，与规划设定的目标差距较大。三是无法保障农民利益。现有产业用地开发一般不涉及征地补偿和人员安置，因此农民无法分享土地补偿费、地上附着物补偿费及人员安置费，难以通过土地开发纳入城镇社会保障体系，加之集体收益较低，安置劳动力较少，对促进农民增收、就业的作用十分有限。即使采取征地出让方式开发，通常也是由乡村集体负责安置农民就业，提供低水平的福利保障，而没有妥善解决就业安置和社会保障问题。

“开发难”产生的原因

城乡结合部产业用地开发进展慢、效益差，其根本原因是现行政策把乡村集体设定为开发主体，没有处理好政府与市场的关系，形成土地垄断开发局面，难以实现国家、集体和农民三方利益共赢。

受管理体制、组织功能、人力资源等因素制约，乡村集体在主导产业用地开发方面存在明显不足。一是乡村集体普遍缺少资金实力和融资渠道，大多数产业用地开发是“集体出地、老板出钱”，集体只收取有限的租金或获得较低比例的面积分成；二是乡村集体谈判能力明显不足；三是缺乏建设经验。与成熟的地产开发商相比，乡村领导普遍缺乏产业用地开发经验，在项目前期论证、外部景观、内部构造、工程管理等方面均存在明显差距；四是缺乏管理能力。乡村集体普遍缺乏专业的管理团队和管理人才；五是缺乏透明操作。产业用地开发谈判是一个持续博弈的过程，对于乡村集体主导的产业用地开发，具体与哪个投资者合作、建设什么样的项目、开发收益如何分配，往往缺乏透明操作。

按照现行政策，产业用地开发由乡村集体主导，投资者最终由其选定，有机会参与开发的投资者本来就很少，且多数属于中小投资者，缺少充分的竞争，无法挖掘土地的内在价值，不利于节约集约利用土地，建成的项目大多数也属于中低端项目，总体效益偏低。从产业用地市场的竞争性看，现有的6种开发模式均属于垄断性开发性质，存在投资规模小、土地利用率低、经济效益差等突出问题，这与公开竞价交易模式下的开发效果迥然不同。与朝阳区大望京土地竞价开发相比，现有产业用地累计开发面积相当于后者的9倍，但投资总额只相当于后者的85.3%，容积率不足后者的1/2，单位土地投资额不及后者的1/10，即使2009-2016年开发的21个新建项目，相关指标也远远逊于后者。

除此之外，产业政策研究存在短板，没有找准制约发展的核心问题也是原因之一，包括政策需求不清晰；政策供给有偏差。

引入市场竞争机制优化开发模式

十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。推进城乡结合部产业用地开发，需要深化对十八届三中全会精神的认识，坚持市场化运作，优化开发模式，促进产业、环境、民生协调发展。

因此笔者建议，引入市场竞争机制，确保开发效益最大化。处理好政府与市场关系，切实转变政策思路，使市场在配置资源中发挥决定性作用。一是善于利用市场资金。通过招拍挂等公开竞价方式最大限度挖掘集体产业用地的内在价值，撬动上千亿元社会投资，避免财政资金继续无谓的投入和浪费，同时创造巨大的经济效益和无法估量的生态效益与社会效益。二是统筹疏解非首都功能。促进城市生态等公益性建设，提升区域发展品质。三是确保产业用地高效开发，同时切实维护农民利益。在土地竞价开发模式下，乡村集体和农民可获得合理补偿，有助于统筹解决集体资产保值增值、农民社会保障和就业安置等经济社会问题。

其次，属地政府应当发挥更积极的作用，其角色定位不该是具体项目的推动者和运作者，而应是产业用地政策的供给者、开发计划的统筹者和规划实施的监管者，做到深化政策研究，科学制定开发计划，合理规划实施单元。坚持总量控制、动态管理、拆建结合、分片实施，按规划实施单元推进拆迁腾退和项目建设，确保拆除一片、建设一块，切实维护公共利益。

最后，笔者认为，乡村集體经济组织在产业用地开发中不宜作为竞争性市场主体，而应作为有保障的受益主体。在土地竞价开发模式下，乡村集体在依法获得土地补偿费、地上附着物补偿和青苗补偿费的同时，应加强集体资金、资产、资源管理，保障农民对集体资产的所有权和收益权。各级政府部门应完善征地补偿政策，坚持货币补偿与实物补偿相结合，对拆迁腾退和土地征用加强监管，确保各项补偿及时足额拨付到位，同时做好失地农民社会保障和就业安置工作，切实维护好农民的长远生计和社会稳定。