中国支持科技创新财政政策的现状

聂颖

一、支持科技创新的财政科技投入政策体系

一直以来，我国政府高度重视科技进步在国民经济发展中的战略地位，不断加强财政科技投入，来加强科技进步对科技创新的推动作用。自20世纪80年代，我国制定了一系列激励科技发展的支持政策，1995年我国正式实施“科教兴国”战略，1998年开始试行国家科技创新体系政策的实施，这一期间，国家出台了若干科技计划，加强科技服务平台的建设，财政直接科技投入在十几年间始终保持增长的态势。

（一）财政科技投入的政策梳理

1.财政科技投入的政策法规

1985年颁布实施的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》明确指出：“中央和地方财政的科学技术拨款，在今后一定时期内，应以高于财政经常性收入增长的速度增加。”

1993年出台的《科技进步法》明确规定：“国家财政用于科学技术经费的增长幅度，要高于国家财政经常性收入的增长幅度。任何单位和个人不得挪用、克扣、截留国家用于科学技术的经费。”

1995年国务院出台的《关于加速科学技术进步的决定》中明确规定，中央和地方每年财政科技投入的增长速度要高于财政收入的增长速度，一些经济较发达的地区，科技投入的增长速度要更大些。同时，中央和地方每年都要在基础建设中安排一定数量的专项资金用于重点科研基地和重大科技工程的建设。要加大对农业科学研究、基础性研究、高技术研究的投入力度，并有计划、有重点地改善科研单位的工作条件。

1996年财政部、国家税务总局联合发布了《关于促进企业技术有关财务税收政策问题的规定》明确提出要增加财政对科技进步的投入，提出：其一，各级财政部门要根据财政状况适当增加科技三项费、技改拨款和贴息，支持企业技术进步，在资金使用上，改进管理办法，提高资金使用效率。其二，改进技改贴息办法，将技改贴息直接贴给企业，并把技改贴息资金的使用与技术进步和国家产业政策结合起来，重点用于新技术产业化、国有大中型企业的技改项目、引进技术的消化和吸收、老工业企业的转产和治理污染等社会效益好的技改项目，合理确定贴息政策，确保资金到位及时。其三，建立科技三项费用预决算制度，加强财政部门的监督管理，提高资金的使用效益。

1996年《中华人民共和国促进科技成果转化法》正式颁布实施，其中明确规定，国家财政用于科学技术、固定资产投资和技术改造的经费，应当有一定比例用于科技成果转化。科技成果转化的国家财政经费，主要用于科技成果转化的引导资金、贷款贴息、补助资金和风险投资以及其他促进科技成果转化的资金用途。

2006年2月国务院印发的《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉的若干配套政策》，提出了一系列激励自主创新的财政投入政策与措施，明确提出要大幅度增加科技投入，确保财政科技投入的稳步增长，优化财政科技投入结构，发挥财政资金对企业自主创新的引导作用，使科技投入水平同创新型国家相适应。为进一步落实规划纲 要，各级政府部门纷纷出台政策对重点扶持的科技企业予以财政补贴，发挥地方财政促进科技创新的职能，保持地方财政科技投入的稳步增长。

2.国家财政的科技计划

科技计划是各国政府促进科技发展和自主创新的重要财政扶持手段， 也是引导社会资金进入科技创新领域、大力发展科技创新的重要财政支持。我国政府为解决经济发展的重大科技问题，提供国家科技创新能力，以中央财政为支持与引导，根据国家科技发展规划和战略实施部署，组织实施了一系列的国家级科技计划。国家科技计划体系主要包括以下五个方面内容。

（1） 中国高技术研究发展计划。该计划于1986年3月制订，也称为 “863”计划。“863”计划由中央财政专款支持，科技经费专款专用，独立核算。重点解决事关国家长远发展的战略性、前沿性和前瞻性高科技问题，重点发展具有自主知识产权的高技术，统筹高技术的应用，培育高新技术产业增长点，引领科技产业发展的政府支持计划。

（2） 国家重点基础研究发展计划。该计划于1997年颁布，由科技部组织实施，中央财政专项拨款支持。主要包括国家自然科学基金、“973” 计划、基础研究重大专项等。该计划战略目标主要是：加强原始性创新，在更深的层面解决国家经济与社会发展中的重大科技问题，提高国家自主创新能力和解决重大问题的能力，为国家未来发展提供科学技术支撑。其主要任务是，紧紧围绕国民经济、社会发展和科技发展的重大科技问题，开展多学科综合性研究，提供解决问题的理论依据和科学基础，开展重要的前沿基础研究，培养具备高科技素质、有创新能力的优秀人才，重点建设高水平的科学研究基地和跨学科的综合科学研究中心。

（3） 国家科技攻关计划。2006年设立的国家科技支撑计划，是国家的指令性计划，是我国第一个国家级综合性科技计划。该计划由中央财政专款支持，计划经费单独核算，根据项目和课题的特性，实行无偿资助、贷款贴息、偿还性资助、风险投资等不同支持方式。该计划重点支持能源、交通运输、信息产业与现代服务业、资源、环境、农业、材料、人口与健康、城市发展以及公共安全等社会事业领域，对我国科研能力和技术水平的提升，以及产业技术发展和产业结构的调整起到重要的先导作用。

（4）研发条件建设计划。旨在加强国家各类科研基地的建设，为科学研究提供共享资源和条件，对科技能力建设进行合理布局。主要包括国家重点实验室计划、国家工程技术研究中心建设项目计划、国家重大科学工程建设项目计划、国家科技合作重点项目计划、科技基础性工作专项、社会公益研究专项、科研条件（信息）建设科普和软科学计划等。

（5）科技产业化环境建设计划。该计划是国家科技计划体系的重要组成部分，旨在促进科技发展环境建设、支持区域经济发展，加强科技交流与服务，促进科技性创新企业的发展，营造有利于科技成果转化和科技产业化发展的良好环境。主要包括星火计划、火炬计划、科技成果重点推广计划、国家重点新产品计划，科技兴贸行动计划、科技型中小企业技术创新基金、农业科技成果转化资金、生产力促进中心、大学科技园、农业科技园等。endprint

（二）国家财政科技投入的主要特征

1.财政科技投入总量规模

十几年来，我国财政科技投入水平持续稳步上升，从1995年的302亿元增加到2009年的3224亿元，规模扩大了10倍之多，财政科技投入始终保持着较高的增长速度，特别是2005年以来，财政科技投入的增长速度基本保持在20%左右，充分显示了我国政府对科技投入的重视。从统计数据中可以看出，我国财政科技投入虽然保持高速增长，在我国GDP高速增长的前提下，财政科技投入占GDP的比重始终保持在0.6%～0.7%的发展水平，2009年财政科技拨款增速较快，财政科技投入占GDP比重达到0.91%。从财政支出结构来看，我国财政科技投入占整个财政支出的比重也基本保持在4%左右的水平，其中，2000～2005年的比重偏低，2006年全面实施科技创新发展战略后，这一数字开始上升，但还低于1995年4.43%的水平。从统计数据上显示，财政直接的科技投入是我国财政支出中的重要环节，也是支持科技发展和科技创新必不可少的政策工具。

2.财政科技投入的主体构成

分税制改革以来，我国财政科技投入分别来源于中央财政和地方财政两部分。在相当长的时间内，中央财政作为科技投入的主体，投入比例保持在70%以上，近年来随着地方财政科技支出的规模不断扩大，中央财政科技拨款在科技总投入中的比重逐渐下降，中央与地方的支出份额基本相当，说明了整个的财政科技投入体系由原来以中央投入为主的模式逐步演变为由中央和地方共同投入的双主体结构，在中央财政对科技投入的增长速度开始放缓的情况下，地方政府科技投入水平在整个科技投入体系中的地位与比重逐步提升。

3.财政科技投入在国家R&D经费支出中的地位与作用

近年来，我国在研究发展方面的经费投入不断增加，从2000年的 896亿元到2009年已达到5802亿元，占GDP的比重也提升至1.70%，向经济发达国家靠拢。从财政资金在研发经费中的地位来看，政府来源所占的比例基本呈下降趋势，企业作为研发主体成为研发经费的主要来源，在资金来源结构上企业的主体地位基本形成。而就政府资金的使用情况来看，政府资金大部分投向于科研机构和高等院校，企业的研发资金绝大部分来自于企业内部，政府资金所占比例较低。以2009年为例，政府研发经费投向企业的比例为14%，其余主要部分投向了研究机构和高等院校，企业的研发资金92.85%来自于企业内部，政府资金仅为4.3%，而研发机构85.33%的资金来自于政府，财政资金在高校的研发经费中也占55.95%的比重，财政科技的研发投入主要面向非营利性机构。

二、支持科技创新的政府采购政策体系（略）

三、支持科技创新的政府风险投资政策

风险投资为我国科技创新提供了重要的支撑作用，是我国创新体系的重要组成部分。我国风险投资法律体系建立时间较短，风险投资尚属于幼稚行业，从事风险投资的商业化非银行金融机构尚不成熟，这些具体原因 决定了在一定时期内，我国政府在风险投资的发展中还要起着重要的支持与推动作用。从我国风险投资业的发展历程来看，不同发展阶段政府风险投资的特点也在不断推进。

1985～1990年政府直接投资经营风险投资公司。1985年我国政府在《关于科学技术体制改革的决定》中明确指出设立创业投资对高新技术开发予以支持。同年9月，我国第一家由政府出资的风险投资公司——中国新技术创业投资公司成立，主要股东为国家科委和财政部，成为以投资新技术产业为主的非银行金融机构，这以后的一段时间，一些地方政府也出资成立风险投资公司。这一阶段的特点是完全由政府出资并承担全部经营风险，投资方式为单一的股权式投资。

1991～1998年政府开始以间接风险投资支持科技创新。国务院在 1991年3月颁布了《国家高新技术开发区若干政策的暂行规定》中指出有关部门可以在高新技术产业开发区创办风险投资公司，标志着国家将风险投资作为促进高新技术产业发展的重要工具之一。之后，国家科委以及各地方政府开始建立企业或事业单位性质的风险投资公司，这一阶段的风险投资公司多为合资的形式，投资出现多元化，手段转为间接化。

1999年至今，政府风险投资多种模式涌现，风险投资业发展迅速。1999年国务院在全国科技大会上做出了加强科技创新实现产业化的决定，推动了中国风险投资事业进入快速发展的阶段。2005年11月十部委联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》明确指出各级政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展，2007年财政部、国家税务总局出台了对创业投资企业股权投资予以投资金额70%纳税扣除的税收扶持，同年，财政部和科技部建立了第一支国家级的引导基金支持科技企业的风险投资，随后各地方政府也开始以财政资金设立政府引导基金，促进区域科技创新。在政府政策的支持背景下，2007年中国的风险投资有了突破性的增长，风险投资金额达到398.4亿元，接近2006年的3倍。在风险投资业迅速发展的同时，财政资金的作用也实现了彻底的转变，由最初的直接投资转为间接的支持，着力于设立政府引导基金，引导社会资金创立商业性风险投资机构，支持企业科技创新，政府资金在风险投资的总体资金中所占的比重也完全退出主导地位。

财政支出政策作为政府激励科技创新的政策工具，作用效果直接、政策导向明显，更多的体现对创新主体的支持。在创新体系的前端，政府通过财政科技拨款或种子基金等形式直接对基础研究、共性技术研究以及科技基础设施等非市场化的关键领域进行资金投入，弥补因公共产品特征明显所造成的社会资金空缺。在创新活动投产前的中试阶段，政府对于重大科技成果的试验成本予以分担，对关键性或共性技术的消化、吸收和推广予以资金上的支持。在创新体系的后期，政府采购作为政府财政支出政策的重要工具所创造的需求市场促进创新成果的商业化进程，在起到示范作用的同时加快企业资金周转，通过需求拉动促进企业的科技创新。在创新企业的成长过程中，政府通过大力支持风险投资对科技创新的投入，最终使创新成果进入产业化的成熟阶段。我国属于发展中国家，财政收支矛盾较为突出，政府应灵活运用多种政策工具，为科技创新营造良好的政策环境与支持。

四、支持科技创新的税式支出政策

我国现行与科技创新相关的优惠政策涉及所得税、增值税、营业税、消费税、关税等共13个税种，法规政策众多，但包括支持创新税收优惠政策在内的各类税收立法权均集中于中央，地方政府没有制定地方性税收优惠政策的权限。受税收管理权限的制约，地方政府出台的促进区域科技创新的优惠性政策往往是通过其他渠道间接地执行，基本上是将地方收缴的部分或全部税收返还给符合要求的企业，以达到税收扶持的目的。

（摘自中国社会科学出版社《中国支持科技创新的财政政策研究》）endprint