法国城市规划建设实践对北京城市副中心建设启示

李文化+李媛

大城市病已经成为世界性难题，法国作为西欧的重要国家，为了应对大城市扩张产生的系列问题，积极探索城市新区规划建设的方式方法，积累了丰富的经验。本文以法国巴黎和里昂在城市发展新区规划建设为例，梳理总结法国城市规划建设实践对北京城市副中心建设的启示。

法国城市规划建设

基本特点

法国城市规划建设突出五个方面的特点，一是划定新区范围进行整体规划建设，二是建设突出生态宜居特点的新型智慧生态社区，三是通过标志性景观工程带动区域整体发展，四是加快市政及交通基础设施配套，五是加强地下空间综合利用。

划定新区范围进行整体规划建设

拉德芳斯新区，巴黎自上世纪五十年代开始规划建设拉德芳斯新区，作为巴黎中心商务区，位于巴黎城西的上塞纳省，办公场地约300万平方米，各类企业1500家。建区50年以来，拉德芳斯不再局限于商务领域的开拓，而是将工作居住休闲三者融合，环境优先的拉德芳斯也正在成为一个宜居区域， 85%的员工依靠公交上下班，交通十分便利。

里昂Confluence新区：2000年开始，里昂大都会为了改善罗讷河和索恩河交汇处区域的整体功能和环境，规划150公顷区域，打造汇流新区，通过对原有区域工业原址改造，清退低端业态，重点培育商务办公、文化创意等产业。前期规划历时3年，分三期建设，其中一期约41公顷的土地，已基本建成。目前，汇流新区内已经建成公共交通枢纽、大型购物中心、汇流博物馆、社区体育活动中心、码头、保障性住房等各类设施，现代有轨电车等公共交通服务体系与里昂的旧城紧密相连。区域内注重环境建设，发挥区域优势，建设滨水走廊和亲水设施，为市民提供公共休闲娱乐场所。

建设突出生态宜居特点的新型智慧生态社区

一是注重城市更新改造过程中的环境品质提升。例如巴黎地区的雪铁龙工厂和雷诺工厂旧址改造，通过土壤修复、大面积建设绿地，提升地块品质，打造公共服务设施，形成区域标志性景观，塞甘岛上已经建成歌剧院对外开放。二是打造市内生态社区。是在巴黎申办奥运会失利后，为了提升区域发展品质，提高居民生活而规划建设的生态社区，区内建有湿地公园，垃圾分类处理，区域范围内合理规划了商务办公和巴黎高等法院等公共建筑。三是还路于民提供公共空间。塞纳河畔将滨河快速路整体改造成人行慢行系统和亲水公园，里昂罗讷河边建设公共游泳池、五人制足球场地，受到了老百姓的欢迎。

通过标志性景观工程带动区域整体发展

法国国家图书馆位于塞纳河畔，已成为巴黎标志性建筑;巴黎北部社区，因为法国世界杯的举办，建设世界杯承办赛场，进行高速公路改建，同时建设大型商业办公设施，带动区域经济发展;伴随新区规划，风格独特、造型各异的博物馆、歌剧院成为城市一景，如塞甘岛上的歌剧院、里昂汇流新区的博物馆，此类项目在地理位置选择上突出地域特点，在功能定位上结合科技、创新、自然等宏大主题，不仅仅建设博物馆和歌剧院，更重要的是提供一处将城市休闲功能融为一体的积极活跃的公共集会空间。

加快市政及交通基础设施配套

法国市政及交通基础设施建设随着经济社会的发展不断创新，更加注重公共服务的属性，更加突出节能环保、绿色生态的主题，主要项目和建设特点体现在以下几个方面，一是规划建设大巴黎环线地铁。大巴黎环线作为大巴黎地区的世纪工程，将连接巴黎各个郊区，总建设里程200公里，设置68座新车站，估算总投资约281元欧元，主要为政府性资金，2017年起政府通过认购债权的形式集资，国家信托局拨款40亿欧元，欧盟投资银行出借10亿欧元;二是发展现代有轨电车。进入21世纪，欧洲各国纷纷建设现代有轨电车项目，一方面通过清洁能源的使用，解决日益严重的环境问题，另一方面有轨电车方便运输，可根据高峰情况，适当增减车厢配置，满足城市运力;三是统筹区域市政规划。拉德芳斯新区可以说是巴黎乃至法国新区建设的缩影，特别是对于现状较为复杂的地块，要加以利用，拉德芳斯是很好的借鉴。拉德芳斯是在原有铁路线上建设一个大的平台，新凯旋门等重要建筑物都是在平台上建设，地下铁路和地下空间等设施进行统一规划和统筹建设，有效整合了空间。

加强地下空间综合开发利用

19世纪中叶，法国巴黎进行大规模城市改建，建设宽街直路、公园、广场、教堂、公共建筑及住宅区，大力发展交通运输和工商业，改善卫生状况，美化首都环境。为了解决城市污水直排问题，对地下城市供水及排水管线进行了高标准的规划建设，并建成世界上第一条综合管廊。巴黎城区下水道建于地下50米，排水标准“五年一遇”，每小时可排180毫米降水的雨量，管道设计采用多功能设计理念，初期共设置排水、饮用水、通信等管道，根据排水要求共分4个层级，一级干线直径达4-5m，中间是宽约3米的排水道，两旁是宽约1米、供检修人员通行的便道，入户管线直径不到1m，每条管廊均与地面的道路一致命名，便于管理和維护。

20世纪以来，随着经济社会的发展，管廊内容纳了包括了自来水、通讯、电力、压缩空气管道等市政公用管道，进一步提高了排水廊道的利用效能，伴随着城市功能拓展和新城的开发，在1914至1977年间，新建了超过600公里的排水廊道。地下综合管廊的建设可以节约土地、减少地表开挖、便于监控和集中管理、各类管线集成，适用于城市新区、重大城市改建。20世纪50年代，为推进拉德芳斯新区的开发建设，法国政府大力开展地下空间的开发利用，综合实施13公里地铁、地下公路和管廊建设。巴黎已建成运营的综合管廊达2400余公里，且收容的管线也越来越多，巴黎市综合管廊建设密度达到23公里/平方公里，基本实现城市建成区综合管廊全面覆盖。

法国政治经济及

项目管理体制endprint

法国中央和地方行政职责

法国是单一制国家，1982年地方分权改革后，中央与地方行政职责分工细致、具体、明确，扩大了地方政府的权力，改善了中央与地方的关系，完善了国家对地方的监督机制。法国有中央、大区、省和市镇四个层级的政府，其中大区、省和市镇为地方行政单位，彼此之间不存在隶属关系，市镇是法国的基层地方行政单位，法国本土共有市镇三万多个。省设立于18世纪末，现有100个省（本土省96个，海外省4个）。大区设立于20世纪60年代，1982年后成为一级地方行政单位，现有大区26个（本土大区22个，海外大区4个）。从法国各级政府的职能分工看，中央政府主要负责国民经济宏观管理与战略发展规划，大区政府主要负责经济结构和地区布局的调整，省级政府主要负责社会福利和保障政策实施，市镇政府提供最基本的公共产品和服务。大区主要是制定大区发展五年计划，提出有关基础设施等战略性项目的规划，并与中央政府有关部门进行磋商，以法律的形式确定规划。

法国国家财政预算管理体制

法国是一个财政体制比较集权的国家，政府公共支出责任与其承担的事权密切结合在一起，公共支出管理遵循法制化原则， 注重预算的法律约束。原则上与大区基础设施建设有关的项目，中央和大区各负担一半投资。省级政府主要负责提供社会保险，其资金来源于领取工资者所缴纳的费用。市镇一级没有权力也没有能力干预经济运行或对企业进行补贴。年度预算一经议会审议通过，必须严格依法执行，任何人无权自行更改变动。各单位的预算要依照法律严格执行，经财政核定后当年不再追加， 对于新的增支因素要待下年再列入预算。如果预算执行过程中出现超收， 可用于减少赤字， 也可以用来追加当年支出， 但开支项目和金额必须报议会审批。以收抵支单位如果没有完成年度收入计划，当年不得向财政申请追加预算， 必须自行想办法削减开支自求平衡。

搭建项目推进平台统筹运营主体

搭建项目建设推进平台。一是为建设大巴黎环线地铁，成立大巴黎公司，作为大巴黎快线的主导者，是国家行政部门、地方政府和私有机构的沟通合作平台，统筹巴黎地铁快线以及沿线站点周边的城市规划、建设、技术、经济、政策和交通事宜。二是对于法国里昂Confluence区成立了新区管委会，私人化的企业，由国家百分百控股，作为地方公共事业企业，与政府签订合同，参与新区的规划和市政管线布局，承担区域整体设计建设，负责土地收购，在开发建设过程中，根据建设计划引入开发企业共同探索新区开发模式，制定道路规划，新区建成后，企业随之撤销。三是由巴黎市政道路及出行部门等政府性机构牵头，规范报审流程，梳理地下市政管线数据，建设信息化管理平台，为市政管线工程审批和建设提供数据支撑。四是法国还有很多为企业和政府合作而搭建的平台企业，例如里昂城市大数据中心TUBALyon、巴黎路桥大学共享与生态转换部等。

统筹运营主体。对于公共交通运营主体，采取统一管理的原则，地铁和地面公共交通统筹运营主体，例如，巴黎地铁和地面公共交通由巴黎大众运输公司承担，是老牌的国有企业。里昂TCL公司，经过竞争性磋商和谈判，获得了里昂大都会地铁和地面公共交通的经营权。此外，法国国家电力、法国国铁、法国燃气公司、法国电信等国有企业以及万喜集团、阿法日集团等知名企业，都在法国市政基础设施建设中承担了重要职责。

对北京城市副中心

建设的启示

规划建设北京城市副中心是党中央、国务院在新的历史条件下做出的重大战略决策部署，是京津冀协同发展的重要组成部分，中央政治局会议提出北京城市副中心要坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，以创造历史、追求艺术的精神进行规划设计建设，着力打造国际一流和谐宜居之都示范区。应充分吸收借鉴法国在重要功能节点规划、基础设施项目建设、地下综合开发利用和区域整体开发模式的先进经验，把副中心建设成让人留恋和向往的美好家园。

做好规划引领，突出生态智慧宜居建设

加快城市副中心总体规划落地，城市副中心规划范围155平方公里，外围控制区906平方公里，进而辐射带动廊坊北三县地区协同发展。坚持人民城市为人民，构建“一带、一轴、多组团”的城市空间结构，突出蓝绿交织、水城共融、清新明亮、文化传承的城市特色。系统规划区域内水系河流，大尺度规划和保留绿色空间，对建成区加大留白增绿力度，结合规划功能，制定合理的土壤修复方案，打造集健身、休闲、景观于一体的绿心中央公园，服务市民群众。围绕大运河文化带，突出历史文化传承，打造运河文化金名片。

关注重大项目，发挥示范工程带动作用

围绕重点领域，加大基础设施、公共服务配套、生态环境、智慧城市、“高精尖”产业等重大工程安排力度，着力提升城市副中心承接承载能力。在基础设施建设方面，加强与中心城的联通，做好已规划轨道交通、城市快速路、主干路建设，进一步做好区域内部交通基础设施布局，可以吸收借鉴法国及欧洲众多国家近年来大力发展的现代有轨电车，打造绿色低碳新区域。对重要公共建筑要在精细化设计上下功夫，提升城市品质，深化副中心站以及绿心剧院、图书馆、博物馆3个重点公共服务项目规划设计，充分与国际接轨，突出功能与外观设计的有效衔接，成为副中心的特色建筑和示范工程。大力探索地下空间综合利用项目建设新模式。

加强整体设计，地上地下一体化建设

将行政办公区停车设施、能源站、变电站、垃圾站等设施，统一规划至地下空间中。做好主、次干线和支线综合管廊规划和建设，既要应用最先进的理念，又要采取符合副中心使用需求的建设标准。对于城市绿心，应在控制性详细规划编制阶段，做好市政、交通、园林、水系的整体规划，结合拟布局的重大公共服务项目，做好地下空间的规划，在重大项目国际设计方案招标环节，应提出地下空间综合利用的指标和有关要求。对于运河商业区，利用已建设的地下管廊和地下环隧工程，为区域内大型写字楼和入区企业，提供市政保障及地下互联互通服务，加强地上绿化和生态建设，提供优美的办公环境。

整体统筹推进，充分运用区域开发新模式

为了加快副中心总体规划的实施，促进重大项目落地，加强市区两级统筹力度，建议参照里昂Confluence新区的建设模式，建立一个连接政府与企业，具有投融资功能，进行土地开发和项目建设的平台公司，负责副中心棚户区改造、土地一级开发、保障房、大型公共服务设施、地下综合管廊以及必要的市政交通设施建设。通过政府控股，投入资本金，做好平台公司的启动，积极发挥副中心建设发展基金的作用，作为平台公司的重要资金来源，同时争取国家开发银行专项资金，加强与大型金融机构的合作。

拓展投融資渠道，加大政府和企业合作力度

进一步加大政府固定资产投资支持力度，对公益性项目做好项目建设和资金计划的制定，严格执行相关建设标准，确保政府投资使用效益，加大资金稽察和监管力度。推动一批准经营性和经营性基础设施项目向社会公布，加强政府和企业合作力度，积极吸引社会资本参与建设。大力支持金融产品创新，利用基金、融资租赁、市政债权、资产证券化等方式，拓宽项目融资渠道。积极争取国家开发银行等政策性银行信贷支持。

深化审批改革，加大事中和事后监管

提高城市管理水平，建设统一的市政及基础设施数据管理平台，结合全市投资项目审批目录的再次清理，明确综合管廊的市区两级审批及管理权限。发挥行业管理部门的作用，积极研究入廊管线一次性入廊费用和后期运营管理费用支付原则和支付标准，为综合管廊良性运转提供支撑。充分发挥中央对副中心深化审批制度改革的政策优势，完善各审批环节的有序衔接机制，为企业投资项目提供良好的营商环境。

（作者单位：北京市发展改革委）endprint