居家养老成未来重点

段婷婷

***总书记在十九大报告中指出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”为养老事业和产业发展指明了方向。

北京作为进入老龄化较早、老龄化程度较深的城市，要建设国际一流的和谐宜居之都，解决好养老问题更加迫切。

本市养老服务

“四大转变”

近年來，北京市养老服务体系建设重点发生了转变，从“重建设”到“重服务”，更加重视居民的就近需求和获得感。具体而言，有以下几个方面。

转变之一是从重床位建设到重居家服务，服务便利性有所提升。

为了适应群众日益增长的社区和居家养老需求，北京市养老服务的重点由重养老床位建设，到更加注重居家养老服务。2015年，北京市颁布实施了《北京市居家养老条例》，推动机构养老、社区养老和居家养老融合发展。2016年，北京市《政府工作报告》提出优先发展居家养老服务的目标，同时指出，“十三五”时期，居家养老是养老服务的重点。

构建“三边四级网络”。政府的考核指标不再过多关注养老床位数量的增长，而是通过“三边四级”（周边、身边、床边;市-区-街道-社区四级）的养老服务网络，为大多数的老年人提供“家门口”的专业化养老和上门服务。

居家养老服务单位快速发展。扶持培育了老年餐桌、生活照料、养老机构、文化娱乐、精神关怀等各类1.5万家服务单位。截至2017年9月，全市工商注册养老服务企业1329家;在民政部门注册为养老相关的社会组织达600余家。

转变之二是从远离式到嵌入式，空间布局更加合理。

近年来，为缓解养老床位供需不匹配的状况，北京市更加注重老年人口的分布和需求，根据老年人口分布科学规划、布局养老机构。优先在人口老龄化程度高、养老需求大的地区开展养老照料中心和养老驿站建设。2014年起，扶持了252个养老照料中心建设项目，支持建设了350家养老驿站 ，“十三五”时期规划建设1000个养老驿站。

转变之三是从政府主导到多元发展，发展环境更加优化。

过去，由于公办养老院可以无偿获得国家土地划拨、财政拨款等，在地理位置、服务设施、价格等方面与民营养老院相比具有天然的优势。公办养老院一床难求，而许多民办养老院门可罗雀，无人问津。近年来，北京市制定了一系列政策措施来缓解这种状况。

首先是明确公办定位，不与民办争市场。2015年北京市进行了全面的公办养老机构改革，制定出台《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见的通知》等改革文件，明确公办养老院保基本、兜底线的定位，优先保障困难老人的养老需求，实现政府“托底保障”。同时，逐步对公办公营养老机构进行体制改革，将新建养老机构交由社会力量运营管理。

其次，明确了政府投硬件，社会资本管运营。一是放开养老服务市场，降低交易成本。二是按照“设施政府无偿提供、运营商低偿运营”的思路，由政府建设或利用原有设施改造成统一标准的养老驿站，通过招投标、品牌连锁运营等方式选择社会组织或企业来运营。政府进行先期的固定资产投入，避免社会资本前期投入过高，难以收回成本的问题，同时，利用专业的社会组织或企业运营团队，更专业、更高效地为老人服务。

此外，近年来，北京市通过发放建设补贴、运营补贴、税收减免和水电气暖居民用价优惠等政策，加大对社会办养老机构的扶持力度。从2011年到2016年，社会办养老机构的比重上升到51%，提高了5个百分点;社会办养老床位的比例提高到62%，公办民营床位占15%，多元化的社会养老服务体系逐步完善。

转变之四从自我发展到区域合作，京津冀养老协同初见成效。

京津冀三地签署了《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》、《京津冀养老服务协同发展方案》等文件，选择了天津武清、燕达国际健康城等养老项目做试点。试点机构可享受北京市养老床位运营补贴、医保政策等，机构入住率有显著的提高。

养老服务存在的

主要问题

十九大报告中指出“我国社会的主要矛盾已经转为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在养老领域，也存在诸多新时期社会主要矛盾的体现。

社会养老意识仍然不足。受中国传统文化和“养儿防老”观念的影响，家庭养老仍然是居民的首选。根据北京市老年人养老意愿调查结果， 58.9%的60岁以上老人选择“在家养老”，16%的老人选择“社区养老”，选择“去养老院”的只占3.36%。

床位使用率仍有待提高。虽然北京市公办养老机构床位使用率有所提高，但从整体来看，床位空置与一床难求的矛盾仍然存在。截至2017年三季度，全市投入使用的养老床位数达到95634张（含城市、农村养老机构和社会福利院），实际收养老人数只有37048人。

居民支付能力与养老服务价格不匹配。调查表明，北京市老年居民收入水平不高，支付能力有限。被访老人的平均月收入为3874元，86.7%的老人平均月收入在5000元以下。50.6%的老人能够接受的收费在2001-4000元。而目前大部分养老院收费高于居民预期。

养老服务水平与居民需求不相适应。调查显示，居民认为养老院有不少需要改进的地方。在老人看来，除了“收费太高”，养老机构最需要改进的是“缺少情感慰藉”、“氛围不好，太拘束、不自由”，选择这两项的比重分别为36.8%和35.8%。在中青年看来，除了“收费高”，还认为养老机构“缺乏医疗服务”、“服务不好，不够精细”。

推动本市养老服务发展

对策建议

进一步推动本市养老服务，要从以下几个方面着力下功夫：

增加有效供给，满足老人不同层次的需求。建立完善以常住人口为基础的老年人数据监测分析制度，定期开展老年人健康状况和养老意愿调查研究。鼓励社会参与，培育、支持社会养老服务团队发展。根据老年人的多元化需求，开展专业性、特色化、订单式服务。

加快完善多支柱养老支付体系，提高支付能力。完善养老金为基础，保险、补贴共同支撑的养老支付体系，减轻老年人养老负担，解决后顾之忧。根据老年人收入状况、家庭经济情况，形成科学化、动态化的补贴制度。借鉴其他地区的试点经验，探索建立长期护理保险。

深化养老机构改革，提高养老服务质量。建立以老人为中心的质量评价和管理体系，关注老人情感需求。重点给予老人足够的精神慰藉和情感支持。推动医养结合，提高养老机构专业护理能力。

进一步推动京津冀养老协同发展。一是制定京津冀养老机构布局的专项规划，充分发挥京津冀三地的各自优势，推动区域养老布局的协同。二是尽快推动养老协同各项政策落地。扩大养老机构医保互通和养老补贴试点范围。

进一步破除政策障碍，优化养老服务业发展环境。推动三个突破：一是探索突破对民办非企业回报的限制。探索保障“民办非企业”养老机构出资人的财产权益并获取合理回报。二是突破优惠政策对养老机构营利属性的限制，争取将非营利机构享有的政策扩展到营利性机构;三是突破养老服务机构只在本区县设立分支的限制，允许其跨区注册，进一步促进养老服务机构连锁运营。

（作者单位：北京市经济与社会发展研究所 ）endprint