跨区疏解安置样本的启示

赵方忠

新年伊始，位于昌平回龙观1818街区的融泽嘉园万套西城区定向安置房全部交付。近3万名老北京胡同、简易楼居民告别狭窄简陋的旧屋，陆续住上了宽敞明亮的新房。

2010年3月，为加大中心城区旧城保护与人口疏解力度，市政府将昌平区回龙观地区750亩储备土地划拨给西城区政府，由西城区国有企业北京华融金晖置业有限公司承建旧城保护定向安置用房融泽嘉园，用于安置5800户西城区府右街、大吉片、白塔寺等地区的西城居民，以及4000多户西城区保障房轮候家庭。

作为全市范围内首个启动、率先竣工交付的跨区建设定向安置房项目，始终牵动各界目光的融泽嘉园也一直刷新着人们的关注度：建设时，在建工地100%创建为北京绿色安全文明工地；建成后，140万平米住宅及配套100%获得北京建筑结构质量最高奖——群体结构长城杯；交付时，一次交房率达100%。

融泽嘉园“跨区安置”的局部样本与北京“疏非控人”的整体大势相得益彰，在跨区建设定向安置房趋于常态的大背景下，融泽嘉园留下了属于它的独特印记。

样本的意义所在

市领导对全市住房保障工作始终高度关注，2016年底，刚刚履新北京市领导的蔡奇在调研定向安置房融泽嘉园时说，核心区外迁市民，为首都城市功能疏解做出了贡献，要为他们提供良好的居住环境和配套服务。西城区要配置优质资源，昌平区要做好安置和服务。疏解外迁要让个人、集体、地方、国家都受益，着力解决职住平衡问题。

相比一般意义上的保障房，融泽嘉园显然还肩负着不小的跨区资源疏解与配置任务。

虽然是跨区合作，但两区政府坚持“全市一盘棋、两区一件事”，通过科学的规划引导，推动项目建设单位实现融泽嘉园的配套功能高端化和建设品质最优化。

在住宅项目全部交付入驻之时，西城区政府领导指出，2010年至今，西城区在多个区筹集的保障性住房项目中，昌平区提供的地块最为完整。回龙观西城安置房不仅户型上设计为二梯四户的南北通透和朝南向阳的户型，并在项目中融入旧城文化元素。此外，西城还将人民医院、161中学、育翔小学、棉幼、六幼等西城的优质教育、医疗资源输出到这里。

“北大人民医院北院区为更好满足该区域居民的医疗需求，经与多方沟通协商，最终确定800床规模。”上述西城区政府领导说，输出到这里的北大人民医院、161中学、育翔小学、棉幼、六幼都是西城区的优质教育医疗资源，不但确保了外迁安置居民享有的公共服务水平不降低，同时还带动了区域协同发展。

回龙观镇政府领导介绍说，融泽嘉园所在的1818街区活动设施也是回龙观地区配套最好的，社区有文化活动站，乒乓球室、健身房，另外还有养老驿站，居委会还设有老人活动室。

融泽嘉园的房屋质量更是在全市保障房中一枝独秀，该项目140万平方米住宅及配套工程全部获得北京市建筑质量最高奖——结构长城杯。北京市住建委在融泽嘉园召开全市工程质量创优现场会时指出：全市近6000万平米的保障房建设中，融泽嘉园群体住宅工程全部荣获最高奖项“结构长城杯”，这在北京20多年工程质量创优历史上史无前例。

除了建筑质量之外，项目在户型设计上也十分用心。融泽嘉园项目相关负责人告诉记者，项目在保障房标准之内反复优化，做到户户朝阳，南北通透。部分户型还巧妙地设计了储物空间。社区做到人车分流，楼间距较大，舒适度不亚于一些商品房。除此之外，融泽嘉园充分兼顾定向安置人群特点需求，如在设计初期考虑到安置人群中的部分独居老人、重症患者、三口之家、三世同堂等因素，在设计多户型方案的同时，專门设置了无障碍通道、户内紧急呼叫按钮、首层宽敞大堂、明亮电梯厅、四梯六户、大型中心花园等，并在所有楼栋都设置了一部担架电梯，比国家强制性要求提前了两年。

此外，在中小学、医院等配套的公共服务设施建设中，北京华融金晖置业有限公司作为代建单位，积极引入BIM建模技术，对项目建设的全过程进行可视化管理，做到了工程验收透明规范，建成了参建各方的大数据库，所有过程文件均具有可追溯性，形成了项目信息管理一体化平台，提升了效率和管理水平，中小学按时交付、配套医院提前完成结构封顶，实现了住宅与公共配套的同步建成。

科学管理还带来了成本的优化，代建的公共服务配套设施，在投资不超概算的前提下，做到了效益最大化。

融泽嘉园的样本意义，并不仅仅是全市范围内首个启动、率先竣工交付的跨区建设定向安置房项目建成，也是北京市规划部门本着对全市、两区发展负责的态度，在跨区定向安置房等保障房建设中，突出规划的科学性、合理性和前瞻性，实现保障住房在合理布局、绿色低碳、以人为本、配套完善等方面的融合体现，还是项目建设单位加强沟通、主动控制、科学管理的能力展现。

统一认识是基础

跨区建设定向安置房，建设的是房子，安置的是人口，背后则是人口管理责任与压力的转移。

北京市社科院副院长赵弘认为，实现功能的疏解转移，必须减少疏解地的阻力，提高承接地的引力，增强疏解对象的动力，最后才能形成“疏非控人”的合力。

其实，为形成这种“合力”，近年来北京市对疏解定向安置房建设已经尝试引入了“跨区负责”制：假设西城区选址昌平区建设安置房，则由人口输出区西城负责项目的投资建设和入住后的跟踪管理，作为人口输入区的昌平也会获得提供土地的“回报”——西城区将会在安置房组团中配建教育、医疗、商业等优势资源，提高附近区域生活配套设施水平的同时，实现疏解地与承载区的资源平衡。

惟有安居才能乐业，跨区安置更是如此，相比中心城区在完善的公共服务配套基础上建设高品质住宅，跨区安置的区别在于政府部门要兼顾疏解与承接两地百姓的安居需求改革供给方式和配套资源，共同为两地百姓提供不低于中心城市的公共服务配套。

具体到融泽嘉园项目，昌平区前后历时近八年，完成项目所在回龙观区域的整体拆迁，昌平区政府将优质土地资源划拨给西城区，西城区政府负责投资该项目安置房和公共配套的建设，输出优质公共服务资源。

以中小学为例，融泽嘉园配套引入的西城教育资源分别为161中学和育翔小学，建成后已经成为西城区和昌平区参观考察的样板学校，161中学昌平校区还在网络上被评为中国十大最美校园之一。

“引进名校资源除了建房子，关键还是校长和老师。”其实，在教育资源输出时，输入地最担心的是仅仅得到名校的招牌。

对于融泽嘉园配建的中小学，两区明确执行校长由西城教委选派，学校法人由昌平教委选派，并参照西城区的教育体系，打造昌平区的北京名校，新校和本校的老师采取交流学习的形式互动。此外，西城区还为昌平校区选派学科带头人提高教学质量。学校移交时，西城区选派了西城育翔小学刚刚退休的校长担任昌平校区的执行校长，选派了161中学时任党委书记担任昌平校区执行校长。

也正是得益于西城区与昌平区政府对“全市统筹、两区合作、共同配套”的认识高度一致，能够切实从服务首都战略、两区优势互补的角度出发，合力落实首都“疏非控人”目标，才有了融泽嘉园这个跨区定向安置房高品质建成的基础。

科学论证是前提

打好疏解攻坚战，必须做好加减法，准确把握“去”与“增”的关系，“去”的是疏出地的“大城市病”，而“增”的是居民的获得感。

北京的人口规模调控其实也不是单纯地减少常住人口，而是以疏解功能带动人口调控转移，人随功能走。

“北京的‘疏非控人不是为了减肥，而是为了强身。”中国人民大学区域经济研究所所长孙久文认为，要实现“去”与“增”的双向统筹，必须规划先行，而科学论证则是落实规划先行的关键。

而根据北京市“十三五”规划，城六区常住人口要下降15%，按照这个目标，西城区确定了疏解20万人口的任务。西城区政府工作报告中明确提到，西城区人口疏解将通过综合用经济、法律、行政等手段来实现，包括严格控制户籍人口的机械增长，落实居住证制度，健全人口的转移机制，鼓励实施户籍外迁等。

很显然，人口疏解安置工作是一项系统性工程。两区各相关政府部门对此有着极为清醒的认识，共同以资源整合的心态和措施对融泽嘉园项目进行科学论证，以结果驱动过程，整体统筹近期建设与远期管理的总体需求，注重当前基本建设，兼顾后期社会管理，同步实施，共同提升本区域的居住品质。

依据整体统筹的原则，融泽嘉园项目的建设由西城区负责，建成后的社会管理由昌平区负责。

融泽嘉园所在的1818街区是昌平回龙观为承接西城区人口疏解而特别划定的一个片区。该区域共建设了4个项目：西城区旧城保护定向安置房项目（融泽嘉园）、回龙观村村民回迁安置房项目（回龙观新村）、驻京部队经济适用房项目（蓝天嘉园）、住总万科项目（金域华府）。

项目建设单位在两区政府的支持指导下，综合考虑1818街区的公共服务需求，共同推进整个区域的建设发展，整体统筹保障房项目与基础设施建设同时，同步启动道路、电力、学校、医院等市政基础设施和公共服务基础设施项目建设。

而对于跨区建设定向安置房，两区政府的意志能否得到充分体现，选择谁来代建公共服务设施也极为关键。

在当前市区两级财政预算体制下，房地产开发项目代建公共服务设施已经在一些区县项目中得以应用，也在一定程度上缓解了区财政资金压力和各级政府部门的人力投入，但客观上也存在着设施质量得不到保障、竣工时间滞后等问题。

跨区建设的定向安置房是民生工程，为避免开发商的逐利行为对义务教育、医疗等资源的公共品属性造成一定损害，进而引发社会问题，需要代建方在服务政府的基础上，有效整合各方资源，积极履行社会责任，因此，选择由政府委托的开发商进行代建最为合适。也正是出于此种考虑，北京华融金晖置业有限公司才被选定为融泽嘉园公共服务设施的代建人。

科学论证还不止于此，还体现在具体的单个配套设施上。通常情况下，由开发商代建的公共服务配套设施，使用部门在规划设计阶段参与较少，多数情况下，使用部门直到验收环节才能参与进来，并且协议中的使用部门其实并非最终的使用人，最终使用人在运营管理方面也会有一套相应的标准，在建设前若不进行科学论证，往往会影响后期的移交和使用。

北京华融金晖置业有限公司相关负责人告诉记者，在融泽嘉园配套公共服务设施建设中，为避免前期的硬件投入不符合后期管理要求，而造成投资浪费，项目建设单位从项目设计之初便将最终使用人的需求前置，充分吸收最终使用人对设施建设的功能诉求。如在医院的建设中，代建人邀请到医院的管理人员和医护人员参与工艺流程、平面布置等工作环节，依据医院管理人员和医护人员提出的功能和运营需求，共同制定了建设标准。

當然，这也极大地增加了代建人的工作量，以医院为例，该负责人说，代建医院的设计方案经过48次专题会才最终确定，当初预计用时3个月，最终耗时5个多月，但这却最大限度地满足了后期的使用需求，为建成后的顺利交付创造了条件。

充分沟通是关键

代建公共服务设施本身就具有一定的复杂性，投资方是发改部门，而根据代建的类型不同使用方也不同，学校的使用方是教委、医院的使用方是卫计委、养老院的使用方是民政局，但这些使用方却不是最终的管理方，如学校的管理方是进驻的中小学，中小学才是最终的使用人。

而跨区建设的项目则更为复杂，由于项目投资方是西城区、项目属地在昌平区，因此，项目的投资类手续，如立项、可研、概算、转年度任务等，必须在西城区办理，项目的建设类手续，如用地、规划、招标采购、建设、验收等，需要在昌平区办理。

保证融泽嘉园项目的启动实施，必须寻求人口输出区与输入区利益共同点，兼顾投资方与使用方，以及最终使用人的需求。

要实现多方共赢，代建人的沟通协调作用就显得极为重要。但现实中，代建人的身份和地位却比较尴尬。通常情况下，代建人既不是项目的甲方，也不是乙方，在项目的前期、施工、监理、设计、咨询等阶段的合约签订中，按照住建部门要求，必须以立项主体而非代建人进行招标。即便三方签订代建协议，也会约定代建人主要是配合使用人办理相关前期手续，使用人负责筹措资金、提出使用需求并对设计方案进行确认。

而具体到融泽嘉园，代建人是现状接地，项目要全面启动实施建设，协调难度极大，各种不确定因素给项目按期竣工交付带来巨大风险。

代建协议是代建人沟通各方的重要依据，但最初的三方代建协议是在两区达成意向的基础上签订的框架协议，签订的背景是项目的可研还未正式批复，随着项目立项的完成，以及投资概算的批复，三方代建协议才正式签订。

在充分沟通之后达成的三方代建协议，投资方、使用方、代建方被统一纳入为协议当事人，明确了代建人享有立项主体的责权利，对项目进行统筹管理，使用人作为协议当事人，参与项目设计方案评审，提出切合实际的使用要求，控制投资成本，由此降低项目实施过程中，各方因权利、责任不明出现矛盾，确保项目的验收及交付。

而这仅仅是代建人沟通工作的开始，在项目具体实施中，代建人沟通协调的难度仍然巨大。以小学建设举例，代建方需要对接的使用方就有教委的多个部门，而由投资方、使用方等相关各方参与的沟通协调会达86次，仅方案汇报就有50次之多。

保证沟通工作的切实有效，需要代建人必须站在完全公正的角度，既要满足使用方的功能需求，又要符合投资方资金预算要求，还要达到最终使用人的接收标准，在兼顾各方利益诉求的同时，代建人对外坚持投资优先，在成本控制项下满足各方诉求，对内则通过向管理、向专业能力要效益，在控制成本的前提下，以专业能力对项目的用材、设计等方面进行全面优化，尽最大可能平衡各方需求，确保项目的竣工交付。

代建人之所以能得到各方认可，凭借的则是其在项目立项、项目方案、前期手续、工程招投标、工程实施、竣工移交等各个环节的专业能力把控，以及在实际操作中设计、进度、质量、安全、成本、合同、信息化、资金等全过程的成熟项目管理经验。

“代建人在沟通各方的过程中，始终把握的是不对输出的设计成果负责任，而是对终极的输出产品负责任，不仅对投资方负责，也对使用方特别是最終使用人负责。”北京华融金晖置业有限公司相关负责人表示。

也正因此，融泽嘉园配建的育翔小学昌平校区于2013年1月15日开工，2014年7月10日取得竣工验收备案表，2014年7月22日顺利移交校方管理；配建的161中学昌平校区，2013年12月31日开工，2015年7月3日取得竣工验收备案表，2015年10月2日移交校方管理，得到了两区政府以及教委等部门的一致认可。

代建模式如何复制

可以预见，在首都“疏非控人”的大背景下，类似融泽嘉园的跨区建设定向安置房项目会逐步增多。

“全市统筹、两区合作、规划先行、企业实施、市场化运作”的融泽嘉园，为北京跨区定向安置房建设带来了一个重要启示，就是在完成政府交办任务的过程中，一个好的代建人，配合政府注入公共服务设施的高品质“软件”的同时，还需要代建人从“硬件”层面用高质量确保疏解安置人口享有的公共服务水平不降低。并且还能依靠专业能力和科学管理，在财政预算范围内确保工程进度和投资节约，甚至可能实现政府投资的节余。

但不可否认，政府代建项目的取费标准偏低仍是现实存在的问题。多年研究政府项目代建模式的天津理工大学经济与管理学院院长尹贻林就指出，“代建制”是政府投资项目管理的新模式，但现阶段代建单位服务取费偏低，已经严重制约了代建制的发展。

尹贻林研究发现，目前国内还没有统一的代建取费标准，取费方式主要参照建设单位管理费标准执行。

综合政府的相关文件规定，政府代建项目的管理费率一般为工程预算的0.9%左右，但市场化的房地产代建项目，通常管理费参照项目销售额收取5%-7%，远高于政府代建项目。

据了解，在各地实行的代建制项目中，代建单位的收入来源主要体现在两方面：一是在招投标中确定的管理费；二是项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，代建单位参与分成。也就是说代建服务费由代建管理费和节约资金奖励两部分组成。

而要让成功的政府项目代建个案成为可复制推广的模式，在专家们看来，取费标准还应遵循市场规律。

此外，不管是政府代建项目还是市场化房地产开发代建项目，由于涉及多个主体，标准问题也已经成为代建设施顺利移交和使用的主要障碍。

从便于推行的角度看，可由政府投资部门或财政部门牵头，就不同类型公共服务设施的建设标准、功能需求、验收标准等与各使用部门充分协商，同时充分吸纳最终使用人的意见，并以书面的形式明确不同类型公共服务设施的统一建设、验收及交付标准，并据此形成代建协议的模板，减少代建人的沟通成本，提高建设效率，减少纠纷和二次拆改。

很显然，要确保公共服务设施的公益性特点，政府项目代建模式既要充分考虑社会公众的期许，还应遵循市场经济规律，通过竞争的手段，提高代建人的回报。惟有如此，政府项目代建的明天才更值得期待。