城乡全域控规单元划分的研究与实践——以莆田市为例

谢建和

(福建省城乡规划设计研究院 福建福州 350008)

城乡全域控规单元划分的研究与实践
——以莆田市为例

谢建和

(福建省城乡规划设计研究院 福建福州 350008)

结合当前我国城乡一体化的发展趋势，控规单元的划分与编制也应着眼于城乡的全域覆盖。文章结合莆田市控规单元划分专项规划的实践，探索有利于城乡一体化控规编制与管理的“单元划分”方式，重点构建了一套相对系统的控规单元划分技术路线，提出适应莆田城乡全域的5种单元类型，形成一套方便管理使用的单元图解,并对下一步莆田市推进控规单元编制的几个关键问题提出可操作性的建议。

控规编制；单元划分；“一张图”规划管理平台

0 引言

2012年7月福建省委、省政府出台《莆田市城乡一体化综合配套改革试验总体方案》，为落实该方案的精神，推进城乡协调发展、实施城乡一体化管理，科学利用莆田全域每寸土地，莆田市开展覆盖全市域的控规单元划分工作。

2012年9月，福建省住建厅出台了《福建省城市控制性详细规划编制导则(试行)》(以下简称省导则)，对莆田市控规单元的划分工作起到了很好的指导作用。然而，该项工作在编制之初仍面临诸多难题。首先，各地出台的控制性详细规划编制导则，包括福建省导则，其适用范围大部分是针对城镇建设用地，对城镇以外的乡村或生态区域并未作出指引。因此，针对城乡全域的莆田市控规单元划分规划缺乏相对系统完整的编制技术路线，以及后期实施的成效利弊方面可借鉴的相关经验。此外，在各单元对总规人口总量的分解上，如何考虑各地普遍存在的已编控规人口总和大大突破总规人口总量的问题，以及如何解答控规单元划定边界与行政区边界不一致的问题等。

基于以上问题的思考，文章结合《莆田市控规单元划分专项规划》(以下简称规划)，谈谈对城乡全域控规单元划分的理解和做法。

1 控规单元概念解析

近年来各地在控制性详细规划的编制实践中，关于单元名称存在诸多提法，如规划管理单元、规划编制单元、控规管理单元等[1]。根据福建省导则，福建省城市控规分为单元控规和地块控规两个层次，单元可分为分区单元和基本单元两级。莆田市控规单元，对应省导则中的分区单元概念，即是对各单元的主导用地属性、整体控制指标(含人口总量、建筑总量等)、“五线”“三大设施”及社区服务设施进行统筹规划的用地单元[2]，是莆田市城乡建设管理的基本平台。

2 系统的划分技术路线

莆田市控规单元的划分形成了一套相对系统完整的编制技术路线。通过规划、现状、经验、边界4个因子的分析，落实各控规单元的主导属性、人口总量和单元边界，并通过专家指导与公众参与对控规单元划分草案的进一步完善，形成最终成果，作为规划管理平台的基础[3]，如图1所示。

图1 编制技术路线

2.1 规划因子

规划因子包括上位规划和相关控规。上位规划为各单元主导属性和人口总量的分解提供由上而下的指导。已编相关控规在为单元主导属性和人口总量提供由下而上的支撑佐证的同时，也是单元边界的参考依据之一。

特别应提出的是，由于已编控规人口规模总和远远大于城市总体规划所设定的人口，因此规划提出不能机械地分解总规确定的人口规模，可适当突破并留有弹性。规划建议人口规模以上位规划人口总量为各单元人口分配的基础，以相关控规的规划人口数为校核参考，对不同的城市地段采取不同的人口规模分配原则。城市中心区段及近、中期建设重点地带建议按已审批的控规为主导，优先保证此区域的用地发展需求，形成相对合理的人地对应关系。城市近郊区、郊区及乡村地带等非近、中期建设地区以上位规划为主导，不求人地对应，而应预留战略储备用地，合理控制人口总量，留足弹性，待以后通过控规单元动态维护以及控规单元调整，再进一步明确各单元人口规模。

2.2 现状因子

现状因子包括现状人口、现有公配、用地潜力。现状人口的流动特征是分解上位规划人口总量、确定各单元人口规模的重要参考依据。而在中心区、旧城区段等现有人口密集地带，现有公配和用地潜力的研究，则是实现人口规模与公共设施配套对应关系合理性的重要依据。

通过对莆田市域近几年户籍人口的变动分析，总体呈现外来、外出的双向流动特征。城厢、涵江、荔城及仙游县城四大片区呈现人口集聚趋势，而北部山区乡镇及南部秀屿、北岸等区域呈现人口外流趋势。因此规划建议在生态保育单元和乡镇独立单元的人口总量原则上今后按现有户籍人口的30%比例计算，在城乡统筹单元涉及的乡村人口原则上今后按现有户籍人口的50%比例计算。

中心城区以城厢旧城区域为例，现状建设相对成熟，可开发用地少，配套方面中大型医疗设施基本满足需求，中小学用地偏紧张，公共绿地过少，如图2所示。规划根据该区目前的人口密度状况，仍有较大提升空间，建议结合今后的旧区改造及周边的新区建设，通过对已收储用地、选址意向用地和闲置地的利用，优先完善公配建设，特别是解决公共绿地紧缺问题。

图2 城厢旧城区用地现状图

2.3 经验因子

经验因子包括街道人口规模建议值和人口密度分区经验值。城市街道的人口规模作为一种经验值，是与配套设施规模的科学性、合理性相适应的。人口密度作为人地关系的直观体现，则是合理分解上位规划人口总量的经验数据参考。

为利于“三大”设施的合理配置，依据福建省导则中街道人口规模指引，建议莆田主城区按8万人～10万人划定以居住为主导功能的分区单元；仙游主城区按3万人～5万人划定以居住为主导功能的分区单元；产业发展单元、城乡统筹单元、乡镇独立单元、生态保育单元则根据各自特点灵活划分。

设定各规划管理单元人口密度等级可借鉴厦门市的经验，厦门按0～50人/hm2、50～100人/hm2、100～200人/hm2、200～300人/hm2、300人/hm25个等级设定各规划管理单元人口密度等级。考虑到莆田市与厦门市城市发展水平的不同，其人口密度等级阈值的划定相应作适当调整，形成7个等级的莆田市域规划人口密度分区。城市核心区段的人口最高密度区域，包括城厢、涵江、仙游3大主城区及仙游县的核心区，人口密度建议2～2.5万人/km2，相当于厦门、福州的分区中心地段人口密度，如厦门的集美、福州的金山。城市核心区段周边及主要新兴发展区，包括城厢、涵江、仙游3大主城重要片区，荔城及涵江的火车站前地带，榜头片区中心地带，枫亭及笏石的中心区，妈祖城等，人口密度建议1～2万人/km2；其他区域人口密度建议控制在0.5～1万人/km2，具体7级人口密度分区，如图3所示。

图3 莆田市域人口密度分区建议图

2.4 边界因子

边界因子包括山水等自然界线、交通界线、行政界线3个因子。总体上单元边界选择应稳定、完整、内部功能相关，同时尽量从行政角度实现建设和管理的责权明晰。但需要明确的是，控规单元边界仅作为划分各片区的规划编制及管理界线使用，不等同于行政边界，控规编制内容也不涉及行政区划调整。

本次规划提出，城市建设区考虑以河流、山体等自然界线和铁路、快速线、主干道等明确的交通规划界限为划分依据。城市边缘和郊区、生态区，在没有明确自然界线和交通规划界限要素，或这些要素不适宜作为依据的情况下，考虑以现有的区、镇、乡、街道办以及村居等行政界线为划分基础，如图4所示。

图4 单元边界考虑因素示意图

3 全域的5种单元类型

为适应控规单元的城乡全域覆盖，规划从有利于土地管理、城乡建设分类指导和分期推进的角度，通过区分莆田城乡各区域不同的发展类型和建设热度，将莆田全域划分为5种类型控规单元，分别为城区建设单元、产业发展单元、城乡统筹单元、乡镇独立单元和生态保育单元[3]，如图5所示。

图6 文献控规单元图解

图5 莆田市控规单元类型图

3.1 城区建设单元

城区建设单元指以居住商贸为主导功能的城市建设综合发展区，是人口和各类服务设施的集合区，是近中期城乡建设的重点地带，也是近期单元控规覆盖的重点地区。

3.2 产业发展单元

产业发展单元指以第二产业为主导功能的工业园区、综合开发区、港口物流区等，这些地区应根据未来城市的发展需要，部分纳入近期单元控规编制范围。

3.3 城乡统筹单元

指莆田市域内，临近主城区和主要生产发展地带的近郊乡镇中富有潜力的发展地带，是未来市域重点小城镇建设的发展区域，其单元范围内包括城镇镇区建设区和镇区周边的生态保育区、乡村居民点、部分农业产业发展地带。这些区域应根据未来发展前景的分析，分期纳入单元控规编制范围。

3.4 乡镇独立单元

指莆田北部山区11个以农业和生态旅游业为支撑的乡镇。由于人口总量小(基本上乡镇总人口在2万人以下)，城镇建设规模较小，这类单元控规可不急于编制，若近期局部区域发展需要，如乡镇所在地，可按基本单元进行编制。规划重点是控制和引导乡村居民点、小集镇的建设，以及生保护好态环境，使乡村地带返璞归真。

3.5 生态保育单元

生态保育单元指以生态保育为重点的地带，包括城市周边农林发展的生态公园区和风景名胜区在内，可根据未来发展需要编制单元控规。若近期局部区域发展需要，如风景名胜区，可按基本单元进行编制。

4 直观的单元划分图解

作为莆田市城乡规划管理部门的使用文件，本次成果表达注重直观性和实用性。整个莆田市域划分形成161个控规单元以及111张控规单元划分图解，各单元图解由单元划分示意图、单元表格、相关规划衔接三部分组成，如图6所示。

本次控规单元图解，为莆田市“一张图”管理平台的建设提供了重要的信息基础。下一步单元控规编制时，可直观、便捷地通过单元图解，读取到单元的边界、面积、人口、主导功能等主要单元指标，单元内涉及到的市(县)、区级“五线”“三大设施”的规划指引和位置示意，以及单元相关的已批和在编规划的具体名称、边界及主要内容。

5 关键的操作问题解答

控规单元是“一张图”管理平台的基础，是规划部门实施管理的重要工具，这对规划成果的实际可操作性提出了较高要求。规划针对下一步莆田市推进控规单元编制过程中可能面临的以下3个关键问题，提出具备可操作性的建议与解答。

5.1 单元边界确定及调整原则

单元具体精准界线需在下一步具体单元控规编制时确定。相邻分区单元的边界制定以“谁先编制，谁精准确定”为原则。今后实际发展中若单个单元人口大大突破或远远不及本次规划预判的规模，无法与科学合理的公共服务设施配套规模相适应，可考虑单个单元的拆分或相邻多个相关单元的合并，前提需分析论证调整后的单元人口总数的合理性和相应配套设施跟进的可行性。若今后出现跨单元边界的大型项目进驻，则单元边界可作相应调整。

5.2 传统控规与单元控规的过渡方式

传统控规与单元控规之间的更新与替代存在一个过渡期，规划对各个控规单元均提出具体的整合及优化建议，总体分为3种情况。对于未编过控规区域，下一步按单元控规模式编制；对于已编和在编控规区域，根据现有控规与城市发展的适应性来判定其修编时机。如控规编制较早、上位规划发生较大变更、行政区划调整、控规规模明显不合理性等因素，导致传统控规已不适应城市发展，则建议以单元控规形式进行修编或优化。目前适应性较好的已编和在编控规，继续以原控规指导建设，当原控规出现不适应性，再以单元控规形式对其所属单元内涉及的相关控规进行整合和修编。

5.3 下一步控规单元编制计划重点区域

近期单元控规重点编制及整合地区，为莆田市近期建设的热点地区，包括木兰溪沿岸区域、高速公路城西道口区、高铁站周边地区、妈祖新城区、主要产业区等。其中涉及已编、在编的相关控规采用上文所提建议进行优化，纳入各自相应的单元进行控规整合。

6 结语

莆田市控规单元的划分，是在福建省城市控制性详细规划编制导则指导下，结合莆田市自身特点，探索一种适应于城乡一体化控规编制与管理的“单元划分”方式。目前，莆田市在控规单元划分专项规划成果基础上，已逐步铺开控规单元的编制工作计划，同时正在积极推进“规划信息管理平台”的建设。城市的规划与建设往往是一个长期的过程，规划的理念和技术也是一个不断优化和完善的过程，所以，本文提出的城乡全域控规单元的划分方法与成果，希望能在后期的城市建设实践中不断优化与完善，并为同类型的规划编制提供一些参考和借鉴。

[1] 储金龙，郑颖睿，汪勇政.城市控制性单元规划比较研究与探讨[J].合肥工业大学学报(社会科学版)，2011，25(6)：157.

[2] 福建省住房和城乡建设厅.关于印发《福建省城市控制性详细规划编制导则(试行)》的通知(闽建规[2012]9号)[EB/OL]. http://www.fjjs.gov.cn/xxgk/zfxxgkzl/zfxxgkml/flfg_zfxxgkml/cxgh/201210/t20121010_42243.htm.

[3] 福建省城乡规划设计研究院.莆田市控规单元划分专项规划[R].2014.

Practice and Exploration of Urban and Rural Regulatory Planning Units Division——Taking Putian as an example

XIEJianhe

(Fujian Urban & Rural Planning Design Institute, Fujian, Fuzhou 350008)

Taking the current development trend of urban and rural integration into consideration, the division of regulatory～planned units should also focus on the whole coverage of urban and rural areas. Considering the practice involving the division of the regulatory～planned units of the city Putian, this paper explored the methods of ‘unit division’, which aid the planning and management of urban and rural integration, focusing on building up a set of technical ways of dividing regulatory units. Moreover, the paper proposed five types of units that are adaptable to Putian’s urban and rural areas and manages to come up with a series of unit diagrams that is easy to be used in management. Finally, the paper put forward some feasible suggestions on the key issues relating to the upcoming planning of regulatory units in Putian.

Regulatory planning; Unit division; “One Map” planning and management platform

谢建和(1983.8- )女，工程师。

E-mail:25385314@qq.com

2017-04-18

TU984

A

1004-6135(2017)07-0020-05