全域城市化背景下城乡总体规划编制探索——以福建省石狮市为例

陈雪依

(福建省城乡规划设计研究院 福建福州 350003)

全域城市化背景下城乡总体规划编制探索
——以福建省石狮市为例

陈雪依

(福建省城乡规划设计研究院 福建福州 350003)

全域城市化是探索新型城镇化道路的新思路、新战略。石狮市全域一体空间统筹规划，从全域城市化出发，以全域城乡空间组织、生态优先、设施均等为重点，在城乡总体规划层面探索了多规合一、非建设用地管控和农村社区转型等内容。

全域城市化；多规合一；石狮

0 引言

党的十八大以来，新型城镇化成为当前我国经济、社会发展的战略转型突破口。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，强调以人为本，把推进人的城镇化作为新型城镇化的核心。

随着我国新型城镇化的进一步推进，部分城市开始进入城镇化中后期阶段，为破除城乡发展障碍，深圳、成都、大连、宁波、重庆等城市先后开始了全域城市化的发展探索。全域城市化，成为国内少数先行城市推进城市化的新战略[1]。

全域城市化是城市化发展进程中的高级形态，其特点是将农村和城市放到一个整体环境中协调发展，这是一种共赢的发展模式[2]。本文通过石狮的实践，探索全域城市化背景下城乡总体规划编制，具有重要的现实意义。

1 研究背景

石狮是著名侨乡，同时也是许多台湾同胞祖籍地，建市30多年来，已经成长为高度开放的新兴工贸港口旅游城市。2016年全年实现生产总值703.7亿元，增长8.1%；三次产业结构比重为3.4∶53.5∶43.1，经济综合实力位居全国“县域经济”百强第5位，常住人口城镇化率高达76.7%。近年来，石狮坚持“一市一城”的发展思路，在基础设施、公共服务、社会保障等方面基本实现了城乡一体化，可以说石狮已进入全域城市化的发展阶段。

与此同时，在城镇化发展过程中也积累了不少深层次的矛盾：石狮土地开发强度高达57%，但土地集约利用水平偏低，城乡空间连绵化态势明显，生态压力持续增加。产业层次低，传统优势服装纺织产业面临转型升级；外来人口比重超过本市常住人口。

面对新常态和转型发展，2013年7月，福建省政府正式批准《石狮市全域城市化发展改革试点方案》。在此背景下，石狮市开展了全域空间统筹规划的编制。

2 石狮全域一体空间统筹规划编制探索

2.1 对全域城市化概念的理解

全域城市化作为一个全新的概念，在理论学界尚未有统一的定论，具有代表性的观点主要有：①李本智认为，全域城市化是城乡统筹和农村现代化发展的综合[3]；②李宪坡等人认为，全域城市化是在特定时间维度和特定地域空间内实现人口、产业、生活环境向城市转型，城乡均质发展，城乡二元结构消失，传统“三农”逐步退出的过程，是城市化的高级阶段[4]；③于洪平认为，全域城市化是大都市打破行政区划限制和新型工业化发展的空间表现[5]。

在实践方面，成都在城乡统筹的基础上，提出“全域成都”的发展理念[6]。大连市首次提出“全域城市化”战略[7]。宁波以探索农村集中居住模式为起点，强调通过全域城市化实现全市综合发展[8]。

从上述理论和实践的分析来看，全域城市化的内涵包括城乡空间功能重组、城乡均衡发展、公共设施均等方面，其目的是通过空间布局、产业优化、设施均衡等手段，实现城乡发展高度融合发展。可以认为，全域城市化是城市化的高级状态，是城市化的终极目标[4]。

与上述城市实践不同之处，石狮市域面积小、非农化程度高，外来人口众多，是全省新型城镇化的试点。石狮市首次将外来人口作为新型城镇化的突破，让城乡居民、本地人和外来务工人员都享受到现代城市的同等待遇，成为石狮全域城市化的出发点和归宿点。

2.2 石狮全域一体空间统筹规划的主要思路

目前，石狮的城市空间框架已基本确定，以人的城镇化为核心，以提高城市化质量为目标，以破解城乡“双二元结构”为主线的全域城市化改革目标也已明确。石狮全域一体空间统筹规划的编制紧紧把握“全域一体发展”主线，以“多规合一”为基础，从空间层面将全域城市化发展要求落实到总体规划中，以全市“一张图”推进全域城市化，规划重点突出以下4个方面的内容。

(1)融区域——明确定位与目标

从海峡西岸经济区、厦漳泉同城化以及泉州环湾一体化等不同区域层面，综合评估石狮在区域发展格局中的地位和比较优势，在区域竞合格局中谋划石狮发展定位与目标。规划将“东方米兰，时尚之都”作为战略目标，确定“亚洲时尚创意之都，现代化贸工港口之城，滨海宜居旅游之地”的城市定位，在产业发展、空间衔接、生态保育、重大基础设施对接等方面强化了区域协调研究，积极将石狮打造成为泉州环湾综合服务中心。

(2)统全域——谋划空间“一张蓝图”

通过“多规合一”，统筹各类规划，协调好三生空间(生产、生活、生态)关系，明确全域空间结构，合理确定城市规模，在全域范围内优化布局住房、产业、公共设施、公园绿地、历史文化资源、市政基础设施等诸多空间要素。通过划定生态控制线、城市开发边界、产业区块等控制线，实现“一个城市一个空间，一个空间一个规划”。

(3)优品质——彰显城市特色

突出石狮“山、海、城”的城市空间形态，加强对自然山体，水系以及海岸线的保护和利用，重点突出以宝盖山为主体的城市绿心打造，通过绿廊构建市域生态网络。挖掘人文资源，加强历史文化资源等保护，彰显城市人文特色。塑造环湾海滨特色，优化岸线资源配置，打造滨海休闲功能，引导石狮从“近海不临海”的生态城市向“拥海发展”的滨海环湾都市转型。

(4)强支撑——促进城乡服务均等化发展

强调城乡统筹发展，构建全域路网骨架，重点关注外来务工人员对同等享受公共服务设施的需求，加强教育、医疗、体育、科技、文化、社会福利、市政交通基础设施等各类公益性设施以及保障性住房的配置建设，大力促进城乡公共服务设施与公用设施均等化发展。

2.3 石狮全域一体空间统筹规划的主要内容

2.3.1 全域空间发展格局

规划立足于“全域城市化”和“多规合一”等发展理念，统筹规划各类城乡建设用地与非建设用地，提出“双城双区、两核多廊”的全域总体空间结构。双城即石狮老城组团和环湾生态商务组团；双区即港口产业片区和旅游休闲片区；两核即以宝盖山、灵秀山为核心的两大都市绿心，多廊即以河湖水系、景观道路、基础设施廊道等构成的绿色网络。通过“双城双区”结构，进一步明确老城、新城和外围片区的功能定位，优化城乡居民点、产业、基础设施和公共服务设施等空间布局，实现多中心、组团式、网络化发展。基于“两核多廊”，构建全域生态安全格局，保障绿色公共开放空间，实现城乡生态绿色发展，如图1所示。

石狮老城区重点是向外疏解人口与功能，促进存量建设用地的盘活利用，延续城市小而精的商业活力，营造紧凑适宜的传统街区尺度。

图1 石狮全域空间结构

环湾新城重点强化提升金融、商贸、总部后台、行政管理、宜居生活等主要城市功能，打造“城市客厅”强化面向环泉州湾的开放空间塑造。

沿海的港口产业片区包括祥芝、锦尚、鸿山3个片区，重点依托高新产业开发区、纺织服装园区、海洋科技产业园区、循环经济园区，加快园区与港区的互动发展，推进产城融合发展。旅游休闲片区包括永宁镇区及红塔湾、黄金海岸等滨海组团，加强历史文化保护，推动滨海旅游开发建设。

2.3.2 全域产业布局规划

以“东方米兰”计划为契机，紧紧围绕面料研发、服装设计和商业模式创新三大环节，推进纺织服装产业向高端化、多元化、特色化、创意化转型升级；加快构建以纺织鞋服为核心，以海洋经济、现代服务业、特色产业为增长极，以互联网经济、新兴产业、都市农业为亮点的“1+3+3”现代产业体系。在产业布局上，推进中心城区工业用地“退二进三、腾笼换鸟”，引导全域零散工业企业尤其是三合一特色的企业向园区集聚，加快提高工业用地集约集聚水平。重点加快高新技术开发区、海洋经济产业园和纺织服装产业园建设步伐，优化循环经济产业园用地，推进产城融合发展，形成“一区六园六基地”的产业空间格局。

2.3.3 全域综合交通规划

规划梳理对外通道，加强与泉州、晋江的区域交通对接，通过“一纵两横一环”全域快速路网建设，融入环泉州湾区域交通体系。完善石湖港集疏运体系，避免货运交通对城区内部交通和城市环境的干扰。构建全域城市路网体系，提高各片区路网密度，推进主城区和外围片区的均衡化交通联系。完善城市公共交通与绿色出行系统，大力发展城际轨道、有轨电车、区域快速公交、城乡公交等多层次公共交通体系，以TOP模式引导城镇集聚发展。提出客货运场站、慢行系统、静态交通等设施用地布局。石狮老城区，永宁、蚶江等老镇区，倡导“密路网+ 沿街商业+ 慢行系统”的模式，延续本土商贸特色空间发展，保持传统街道宜人尺度，体现了低碳、活力、多元的城市发展理念。

2.3.4 全域公共设施均等化规划

规划按照“市级—新镇(街道)—邻里(社区)”三级，建立与人口发展多元化需求和片区功能相对应的公共服务设施配套体系，实现公共服务的均等化。市级、大型公共设施向老城区和滨海新城集中布置，构建区域公共中心。祥芝、鸿山、锦尚、永宁4个片区重点在提升现有公共基础设施配置的基础上，结合片区功能定位，提出特色化、差异化的配置要求。比如以旅游为主的永宁，强化完善与旅游相关的公共服务设施配置；以工业为主的锦尚、鸿山重点完善加强外来务工人员集聚区在教育、文化、公共卫生服务、商服等各类公共设施的建设。从而切实保障新城外来人口享受与主城区同等设施的权利，农村社区重点完善养老、托幼、社区服务、社区公园等设施的完善。

2.3.5 全域生态空间规划

按照“保护现状最有生态保育价值的区域，构建生态格局必须控制的区域，协调与城镇布局的生态空间”的基本思路，优先划定城市生态底线。通过“生态织补”理念，将原本碎片化的生态空间，结合城市绿地系统和道路系统，串联河湖水系、郊野公园、滨海滩涂湿地等各类绿地开放空间。以宝盖山生态绿核为主题，打通区域生态景观通道，构建山海视廊通道，形成石狮滨海城市空间景观意向。规划重点打造蚶江至永宁滨海城市景观带，结合海岸线的发展定位，提出相应景观建设和控制的发展指引。为控制城乡用地不断蔓延的趋势，对各城镇组团之间的生态廊道提出相应的控制要求。

2.3.6 全域旅游发展规划

规划充分挖掘石狮海丝文化、对渡文化、狮文化、城隍文化、灯谜文化和华侨文化等文化资源。梳理全域旅游空间秩序，完善旅游产业结构体系及旅游服务配套，形成以老城区、滨海度假区为核心，以滨海大通道为旅游发展连接带，以环湾、祥芝、老城、永宁为支撑的全域旅游网络。重点突出石狮商贸、滨海两大旅游特色。依托石狮发达的商贸基础，推进传统历史文化、民俗文化与现代商贸有机结合，推进商旅互兴。以黄金海岸、红塔湾、永宁古镇为主体，保护海丝历史文化遗迹，完善滨海旅游服务配套，塑造山海港湾城市风貌特色，打造滨海生态宜居旅游城市。

3 基于石狮全域一体空间规划的思考

3.1 注重空间发展模式的转变，构建相对均衡的城市发展

城乡关系是全域城市化空间组织的核心[9]。本次规划打破传统市—镇—村三级的城乡二元规划体系，强调全域组团化，突出城镇组团之间差异化、特色化的职能分工，向“扁平化、组团式、网络型”全域空间规划转变。将市域划分为不同的功能组团，推动中心城市组团、新城组团、产业功能组团、休闲组团、生态组团等各功能片区的联动发展，构建具有明显增长边界、布局紧凑、疏密有致、更加均衡的全域空间发展格局。

在用地功能上，注重构建相对均衡的人口与就业布局。在中心城区、环湾新城、港口产业、旅游休闲四大功能片区的基础上，将全域划分成14个片区，注重复合型用地功能布局，均衡人口分布，完善片区设施配套，优化开发强度，构建高密度城市中心区，中密度城市外围发展区和工业片区，低密度休闲与旅游片区的宜居城市，如图2所示。

图2 石狮分区单元划分图

3.2 生态优先，从关注城镇空间向非建设用地的管控转变

传统城市总体规划重点关注对城镇的发展指引，对非建设用地关注程度相对较少。本次规划以突出可持续发展为主线，优先对石狮全域空间进行用地适宜性评价，通过生态足迹、碳氧平衡等方法对石狮生态空间进行供需平衡分析，确定全域35%以上的生态空间保障底线。同时结合“多规合一”工作，规划优先划定加强对自然山体、水系以及海岸线的保护和利用，划定基本生态控制线，按照刚性控制与弹性规划相结合原则，执行分级、分类的生态用地管制体系。规划同时对农业用地、林业用地、海岸线统筹、海岛保护等提出了具体的发展指引措施，如图3所示。

图3 石狮生态控制线规划图

3.3 开展多规合一，实现从扩张型规划向精明增长转变

本次规划同步开展“多规合一”，在总规层面确定“生态定底线、城规定布局、土规定近期”的战略，推进城乡规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、林业规划、海洋功能区划等“多规融合”，协调各类用地矛盾，实现用地规模、基本生态控制线、城镇增长边界、产业空间、历史文化保护区等空间总体布局上的统一，建立“一张图”空间管控体系。重点梳理“十三五”重大项目以及历年已批未供地项目，对位于生态控制线内的建设用地进行腾退，对乡镇发展诉求强烈且暂时不能腾退的用地，采用“近期保留控制，远期腾退”的弹性方法进行规划调整。通过多规合一和各级控制线的划定,引导城市用地建设转向“增量与存量并举，加强存量优化”的可持续发展路径，实现城市由外延高速增长转向高效增长、精明增长，如图4所示。

图4 石狮土规与总规差异对比

3.4 以农村社区为着眼点，推进石狮农村社区向城市社区转变

目前石狮“人口、产业、劳动力、土地”4个非农化水平比较高，种植农业仅占全市生产总产值的0.24%，从事纯农业的劳动力占全部农村劳动力的比重约8%，农村基本实现公共服务设施全覆盖。规划以农村社区为切入点，综合村庄区位条件、人口规模、风貌特色、交通条件等各类因素，将石狮市域101个行政村按照城镇转化型、集聚发展型、保留改造型、特色培育型、迁并迁建型5类不同发展类型。进而提出分类发展和转型策略，针对不同的用地功能和规划发展导向，提出差异化的公共设施配置要求，促进农村社会形态向城市社区成功转型，如图5所示。

图5 石狮村庄分类指引图

4 结语

作为福建省首个全域城市化试点城市，石狮通过人口管理、产业布局、规划建设、土地管理、公共服务、社会保障、行政管理和城市管理“八个一元化”改革，有效地推进了以人为本的新型城镇化进程。全域一体空间统筹规划作为改革之一，在传统城乡总体规划编制的要求上，紧紧围绕石狮全域城市化改革目标，构建全域覆盖、城乡一元的规划总体框架，并在总规层面开展“多规合一”，划定生态控制线、城市开发边界、产业区线等，以法定规划形式统筹各类空间资源开发，划定“规划一张蓝图”。同时，对非建设用地的管控与发展进行了初步探索，以期能为其他城市在探索全域城市化过程中提供规划借鉴。

[1] 李宪坡．全域城市化：理论与实践[J]．小城镇建设，2011(2)：27-32．

[2] 池林刚．北仑全域城市化：新型城市化建设的实践与探索[J]．党政视野，2015(8)：88-91．

[3] 李本智．基于全域城市化视角的农村集中居住实践探析—以宁波市镇海区为例[J]．规划师，2010(10)：108-112．

[4] 李宪坡，高宏良，董印.全域城市化：理论与实践[J]．小城镇建设，2015(3)：27-32.

[5] 于洪平．对全域城市化战略的思考[J]．财经问题研究，2011(11)：133-136．

[6] 蒋蓉，邱健，陈俞臻．城乡统筹背景下的县域应急避难场所体系的构建——以成都大邑县为例[J]．规划师，2011(10)：61-64．

[7] 赵彦，陆伟，齐昊聪．全域城市化视角下的大连城市空间组织策略[J]．规划师，2013(5)：48-52．

[8] 李本智．基于全域城市化视角的农村集中居住实践探析——以宁波市镇海区为例[J]．规划师，2010(10)：108-112．

[9] 赵彦，陆伟，齐昊聪．全域城市化视角下的大连城市空间组织策略[J]．规划师，2013(5)：48-52．

Study On Urban-rural Master Planning Based On The Panoramic urbanization——Shishi, Fujian Example

CHENXueyi

(Fujian Institute of Urban &Rural Planning and Design，Fuzhou 350003)

Panoramic urbanization is a new idea and new strategy to explore the new urbanization path. Based on the Panoramic urbanization, Shishi master plan focuses on urban-rural relationship organization , ecological priority and Equal facilities ,explores the content of Multiple-plan integration，Non-construction land control and Rural community transformation.

Panoramic urbanization; Multiple-plan integration; Shishi

陈雪依(1985.1- )，女，工程师。

E-mail:10501695@qq.com

2017-05-04

TU98

A

1004-6135(2017)07-0030-05