有限政府理论视角下网约车地方立法路径探析*

时间：2024-08-31

孙琳

(广东技术师范学院天河学院，广东广州 510540)

孙琳

(广东技术师范学院天河学院，广东广州 510540)

网约车新规引起的争议，集中于车辆及驾驶人员准入门槛、运价及信息安全保护上，究其根本是新规监管范围的界定出现了问题，既有越位又有缺位。以有限政府理论为基础，梳理网约车制度中互联网平台提供者、供方、需方组合结成三个法律关系及准入、运行两个监管环节，可厘清网约车立法的监管边界，明晰网约车地方立法的路径。

网约车；地方立法；有限政府；路径；探析

网约车是网络预约出租汽车的简称，实行线上预约线下运营，利用大数据解决城市交通问题，对于满足消费者差异性、多样化的出行需求发挥了积极作用。2016年11月1日，由交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局和国家网信办7部门联合制定的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》)(下文简称“暂行办法”)正式施行，该办法既撼动了传统的出租车体制、利益格局，也试图规范互联网出租车辆服务的博弈空间，对相关事业的发展具有里程碑式的重要意义[1]。“暂行办法”明确规定满足条件的私家车可按一定程序转化为网约车，给予网约车合法身份，并将其纳入网络预约出租车的范畴。各地方交通运输部门积极开展落地政策措施的研究制定工作，陆续出台网约车管理办法实施细则。总体而言，这些管理规定具备一定的先进性，但既没有完全解决原有问题，又产生了新的难题，如对网约车是否实施数量管制,是否实行政府指导价,是否提高准入条件等问题仍然存在商榷空间，究其根本在于新规监管的范围界定。

一、地方网约车新规存在的法律问题

“暂行办法”发布之后，各地因地制宜，结合当地实际情况制定了相应实施细则。截至2017年3月17日，北京、天津、上海等73个城市的实施细则已正式发布。其中，北京、上海、广州、深圳4大一线城市对网约车司机户籍、车牌、车型等进行严苛限制，引起广泛争议[2]，本文选取上述四个城市为对象研究新规监管范围存在的问题。

(一)网约车车辆准入条件问题

关于网约车车辆的准入条件，“暂行办法”第十二条的规定有以下三点：7座及以下乘用车；安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。该规定从功能和安全角度规定了网约车车辆的准入条件，没有过高的门槛，符合旅客运输的基本要求。但是，“暂行办法”第十二条同时规定：车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。根据该规定，各地均对车辆的具体要求规定了严苛的标准，以北上广深四地为例(见表1)，对车辆的车籍、轴距、车龄、排量等指标的规定很多中高档车都很难达到。

表 1 北上广深网约车车辆准入标准

上述标准将外地车、存量车、低排量的中低端车都排除在外，与网约车共享经济、零工经济的基本特征相悖，不利于网约车的有序发展。“暂行办法”属国务院部门规章，各地网约车实施细则属地方政府条例，其立法权限来源于“暂行办法”第四十条的规定：“各地可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则。”而地方实施细则对拟运营车辆的车籍、轴距、车龄、排量等方面做的附加规定，其标准超出了“暂行办法”的要求，实际上相当于创设了行政许可的条件。

最高人民法院强调：“上位法规定的适用条件一般就行政事项的范围进行了规定，如果下位法对适用条件进行增高或者限缩，显然目的在于扩大自己的权限或者缩小自己的行政义务，此时可以判断为与上位法相抵触”[3]。我国学术界也普遍认为：“在设定与规定关系中，只要规定内容超越设定内容的主体、行为、对象范围和幅度的，都属于抵触[4]。”

(二)网约车驾驶员准入条件问题

关于网约车驾驶员资格准入条件，“暂行办法”第十四条规定有三：其一，取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历；其二，无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；其三无暴力犯罪记录。同时该办法也规定了“城市人民政府规定的其他条件”。据此，地方政府即可设置网约车驾驶人员其他准入条件。

各地的实施细则不约而同的对网约车驾驶员的准入条件设置了户口限制。73个城市中，北京、上海天津、东营、德州等五个等城市要求“本市户籍”，重庆、丽江、东莞等14个城市不要求“本地户口”，此外，七成以上城市要求网约车驾驶员需有本市户籍或本市(省)居住证[5]。北上广深四地均对网约车司机本地户籍有要求(见表2)。此项要求比车型要求更加敏感。据调查，北上广深网约车司机80%没达新政要求[6]。

表 2 北上广深网约车驾驶人员户籍要求

从原因层面看，各地政府在论证网约车司机的户籍要求时均以城市治理为核心逻辑。但该论证存在自身的逻辑矛盾，一方面，城市化之基本内涵要求农村劳动力向城市转移，当劳动力涌入城市后却又以户籍为条件限制其工作机会；另一方面，网约车治理的核心是解决消费者的出行难题，而非户籍管理问题。

从法律层面看，以司机户籍限制网约车一方面违反《劳动法》的规定，妨碍了劳动者选择职业和平等就业的权利，另一方面违反了《行政许可法》的规定，限制了其他地区的个人到本地区从事生产经营和提供服务。

(三)网约车运价标准问题

关于网约车运价标准，“暂行办法”第三条规定：“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”。各地实施细则也随之规定了市场调节价和政府指导价两种价格机制，即地方政府可以在市场调节价之外对网约车运价实行政府指导价。但是，网约车运价并不属于《价格法》规定的可以实行政府指导价的范围。根据《价格法》的规定，只有以下5种情形时才能实行政府指导价：与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；资源稀缺的少数商品价格；自然垄断经营的商品价格；重要的公用事业价格；重要的公益性服务价格。显然，网约车运价并不属于可实行政府指导价的范围之内。网约车是随着市场发展的新兴互联网行业，理应实行市场调节价。

(四)消费者个人信息安全保护问题

关于消费者个人信息安全保护，“暂行办法”第二十六条仅规定了禁止滥用个人信息的行为，没有规定网约车平台滥用消费者个人信息的后果。使用网约车平台涉及用户注册，这必然会导致消费者个人信息处于被滥用的高风险之中。保护个人信息安全成为网约车平台在发展的过程中需要重点关注的问题。目前，我国还没有专门的《个人信息保护法》，个人信息权也没有上升为一项法定权利，现行的各类规定一般仅限于强调禁止泄露个人信息。但是在个人信息安全得不到保障，甚至被严重侵犯的时候，信息主体往往得不到有效救济[7]。

(五)同行业公平竞争问题

网约车出现后与传统巡游出租车行业的利益冲突不断升级，很重要的原因是缺乏公平竞争的市场环境。“暂行办法”出台前，网约车在准入标准、车辆安全、价格机制、报废管理、税费缴纳、保险制度等方面与传统出租汽车存在较大差异。特别是网络平台公司为了抢占市场，通过持续巨额的补贴抢占市场，在事实上造成两者不公平竞争；“暂行办法”出台后，对网约车明确了许可条件，对平台、车辆和人员均设定了许可要求。同时，要求其不得妨碍市场公平竞争，不得有价格违法行为。这些看似形成了公平的竞争环境，实则背离了网约车利用互联网大数据解决交通问题，满足消费者多样化的出行需求的本质特征，阻碍了网约车的发展，如何使网约车与传统出租车融合发展，是地方立法的一道难题。

综上所述，地方政府在对网约车实施监管应准确把握界限，既不能缺位，也不可越界，否则可能阻碍网约车制度的创新发展。即市场能够解决的事情，政府不要越位；市场不能解决的事情，政府不要缺位。在有限政府理论的框架下可探索出政府监管的边界，并建构适合市场需求的有效的监管体系。

二、有限政府理论对网约车地方立法的指导意义

(一)有限政府理论的内涵

有限政府主要是指政府在某些领域应当让位于市场，让位于社会，让位于公民个人，即市场、社会和个人能够解决好的问题，政府不要包办代替。政府只管市场管不了，中介组织管不了，老百姓管不了的事情[8]。所谓的全能政府已然不能与社会经济的发展相匹配。学者与执政者都认识到，政府对社会经济发展的作用是不可缺少的，但水能载舟亦能覆舟，政府在社会经济发展中的作用亦如水与舟的关系。要使政府起到积极的促进发展的作用，就需要建立起有效且有限的政府[9]。政府权力应当受到必要的限制是有限政府理论的核心观点，也就是说政府在满足社会经济发展规律和公共利益需求时，在权力运行和责任承担等方面必须受到社会与法律的制约监督。在政府职能转变过程中，地方政府创新行为都成为在有限政府理论之下对新的政府治理模式的一种探索。换句话说，在当下中国的转型过程中，地方政府创新的过程实际上也是建构有限政府的过程[10]。

(二)基于有限政府理论解读网约车新政

网约车制度是社会经济发展中的创新经济形式，依托互联网技术的创新客运方式，契合了消费者的出行需求。面对这种经济形式的创新，地方政府的治理模式也相应随之创新。“暂行办法”及各地实施细则无疑是对网约车这种新型出行方式的管理回应。从一定程度上来说，新规具有很多创新举动，如接纳这种新型的经济形式，赋予其合法法律地位，针对其与传统巡游出租车的不同，设置差异化的管理方式。政府如此积极地应合改革并作出创新改革措施，但为何仍存在诸多不被社会接受的法律问题呢。有限政府理论认为，地方政府创新的持续力来自于社会力量。当政府部门出台某一创新措施之后，通过社会力量的参与、补充与监督，才能将短期的“政策创新”转化为长期的相对稳定的“制度创新”，从而实现治道变革与政治发展。创新蕴涵于社会之中[10]。长期大包大揽的全能政府会压制社会的活力，而在有限政府的框架之下，动员鼓励社会参与创新的设计与实施，才能实现持续的、长久的创新。有学者认为，基于资源配置系统中的“二元配置”以及我国突出的行政干预过多问题，应特别强调转变政府职能，简政放权，充分保护市场主体的经济自由权。为此，应加强法律规制，通过转变立法的思路、结构和内容，来提升各类主体能力以及整体经济治理能力[11]。

有限政府理论合理地解释了网约车地方实施细则面临的尴尬局面。当政府能力有限的时候，就要更多地发挥社会的功能。因此，要解决上述尴尬局面，首先应厘清政府的职能定位，并以此为依据缩减政府权力，建立政府与社会良性的互动关系。地方政府在创新规制网约车的过程中，也需要社会各部门的积极配合。在有限政府理念之下，成功的网约车规制就必须将社会现状、社会诉求、社会力量、社会公众均纳入制度设计中。

(三)有限政府理论对网约车地方立法的意义

在有限政府理念下，政府的职能、权责与工作范围都是有限的。政府需要放权，把原本属于社会的职责交还给社会，逐步实现社会的自我治理。网约车地方立法的规制路径同样是社会与政府协同一致，共同推进网约车治理，将社会与公众纳入到网约车的治理中。一方面，地方政府在网约车规制过程中，要考虑本地区的现实情况，充分了解社会需求。只有摸清社会现状，有针对地进行规制，才有可能获得生命力。另一方面，作为有限政府，其能力、职权与活动范围都是有限的，要使网约车地方立法获得生命力并制度化，还需要社会力量的参与，进而实现网约车规制的良性发展，促进社会经济的繁荣。有学者认为，应当根据市场经济体制的运行需要、政府与市场的应有能力、商法宗旨及实现机制，确定商法机制中政府与市场的功能定位。政府在商法机制中应实现职能转型，识别功能上政府由监护转向服务，选择功能上政府由主导转向辅助，规制功能上政府由管制转向治理，调控功能上政府由直接转向间接[12]。社会学家刘易斯·科塞从功能主义立场出发，旗帜鲜明地指出冲突具有正反两面的功能。他尤其强调冲突对社会进步的正向功能，主张冲突能够强化各方之间的社会联系，引发各方及整个环境对潜在规范和观念的自觉，创造出新的制度和事物，全新的制度和事物往往会催生出新的社会结构和价值体系，进而推动整个社会向前发展[13]。

三、网约车地方立法的思路及路径

如前所述，网约车新规引起广泛的争议，究其根本是新规监管范围的界定出现了问题。如何厘清监管的边界，本文以有限政府理论的核心论点为支撑，梳理网约车地方立法的理论依据及路径。

(一)网约车地方立法的思路

网约车作为城市交通的组成方式，相应的制度规范具有地方性。网约车立法也应尊重地方的先行先试，将更多的决定权交给地方。在交通运输部“暂行办法”的基本框架下，通过地方性法规的立法来引领网约车发展非常必要。地方政府在对网约车的监管中既不能缺位又不能越位，本文试图从地方立法对网约车的监管界限为切入点，明确政府的职能定位及有限性，探索网约车地方立法的思路。

1.厘清地方立法目标

明确监管目标是法律监管首先任务。实际上，对网约车问题的研究已经超越其本身，我们应该站在经济发展模式进化的高度观察其微观运行设计的各种关系[14]。地方立法的首要任务是确立立法目标，一是要树立科学的、面向未来的监管目标，为企业和经济发展预留出空间，在立法和执法乃至司法中对所有企业平等对待，让企业在竞争中壮大和发展。二是监管的目的是充分发挥现有各种资源的效能，最大程度解决城市交通拥堵和消费者出行需要这两个基本目标。

2.明晰网约车各方法律关系

明晰法律关系是实施法律监管的基础。网约车各方法律关系应包含两个层面，一是网约车内部各方的法律关系，二是网约车外部的监管与竞争的法律关系。

内部结构包含三方主体，即互联网平台提供者(互联网公司)、供方(车辆及驾驶员)、需方(消费者)，不同组合方式结成不同法律关系，并影响对其权利义务的设定。平台公司与供方的法律关系、平台公司与需方的法律关系，供需双方的法律关系共同构成网约车内部法律关系。在法律关系中平台享有绝对的控制权，供需双方处于被动的接受地位。既有的法律风险和责任分担办法难有实际救济效果，如果没有相应的治理办法，供需双方将处于严重不利地位，自力救济或司法矫正没有多大实际意义，这需要政府从分配正义的角度预先建立相应的保险和监管机制[14]。

外部结构包括与政府的监督管理关系和同行业的竞争关系。首先，与政府之间的监督管理关系应明确政府交通管理等各部门与网约车的关系，强调政府规制方式的转变与优化，实现从单一的数量管控向制定统一规则的转变，从事前准入环节为主的规制模式向事中监管环节为主的规制模式的转变。其次，明确网约车与同行业的竞争关系。鼓励网约车服务与传统出租车服务的互相融通，激励网约车与出租车之间的良性竞争。

通过梳理网约车各方法律关系明确权利义务，形成国家与社会在互联网环境下良性互动和相互改造的格局，即社会自治的不断增进与国家治理能力的不断提高[15]。

3.明确网约车地方立法监管范围

网约车作为新兴的经济组织形式，若要良性发展必然需纳入法制的轨道，然而地方立法的监管范围广度和深度的选择必然会影响其发展的轨迹，监管范围的界定成为判断网约车地方立法成功与否的关键。地方立法对网约车的监管要抓住两个关键环节，即准入环节和运行环节：一方面，在市场准入环节以保障运输安全为标准，通过准入阶段的审查对申请进入市场的出租车辆和驾驶人员进行甄别；另一方面，在市场运行环节，从安全、价格、便利、服务质量、个人信息保护、救济方式等方面监管。

(二)网约车地方立法路径

地方立法规制路径的选择决定着立法的方向和监管边界，对网约车内部结构和行为模式的影响极其重大。地方立法应合理设置规制的边界，充分发挥市场自身的调解作用，使得市场能够解决的事情，政府不越位；市场不能解决的事情，政府不缺位。本文试图明确网约车发展中必须由地方立法监管的事项来限制政府的权力，而未纳入地方立法监管的事项则应遵从法无禁止即可为的原则由市场来决定，以此助力网约车规范快速良性发展。

1.网约车准入环节的监管

首先，完善网约车服务平台的监管网约平台是监管的重点与关键。网约平台是整个网约车运营的核心,政府部门应当加强对平台公司的监督管理,以政府监管公司监管网约车与驾驶员的方式,利用互联网技术构建企业与驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式,充分发挥网约平台公司的主体地位和作用[16]。要做好对网络平台的监管，首要的任务是明确网络平台的法律地位。网约车平台是网约车客运运输服务合同的制定者、使用者和实施者。网约车平台和消费者之间形成事实上的客运运输服务合同关系。网约车的计费标准、服务内容、收益分配比例、服务质量等均由网络平台制定规则并执行。因此，应将网约车平台的法律地位界定为是运输服务合同中的承运人，而不应仅将其视为客运双方的信息中介平台。基于有限政府理论，地方立法应将更多监管责任下放至网约平台，并进一步明确其法律责任及违反责任所应承担的法律后果，特别是法律后果的设置要具有刚性。不同的技术背景会产生不同的业态，中国直接从巡游出租汽车迈入网约车，这是由移动互联网的技术背景所决定。因此，监管部门如果要让监管手段和专车技术的相匹配，必须正视网约车产生于移动互联网的现实，而不是用管理预约出租汽车的办法来管理专车，否则就会产生监管手段和专车技术之间的不匹配，从而导致监管失灵[17]。

其次，建立统一的网约车辆准入制度。对于进入网约车市场提供客运服务的车辆，应建立统一的准入标准。该标准的建立主要依托两个方面：一是以保障乘客运输安全为基本要件；二是推动行业创新发展为要件。若以推进技术进步和经济发展为借口放任其发展，不建立有效的车辆准入制度会导致网约车制度陷入僵局；若以保障乘客安全为根本制定严苛的制度，优惠阻碍网约行业的创新发展。因此，将保障乘客安全和推动行业创新发展全盘加以考虑找到二者的平衡点，方能建立有效的车辆准入制度。

再次，完善驾驶人员准入制度。从消费者的视角来看，对从事网约车客运服务的驾驶员实行严格从业资格审查制度是必须的，平台公司应制定详实的规定及完备的程序对其准入条件、注册备案、资格考试、教育培训等加以规定。地方立法可以发挥更加重要的作用，并且在地方立法内部，程序性规则的构建空间可能比直接创设实体性规则更能解决问题[18]。

从驾驶人员的视角来看，强化劳动监管，”暂行办法”规定网约车平台应根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议，明确双方的权利和义务。看似保障了驾驶员的权利，实际上基于平台的控制力很可能使得劳动者权利被架空。例如把让具有劳动关系的员工转为临时性的雇佣关系，导致劳动者利益得不到保护。地方立法需要创新社会保障体制并通过立法对其中最基本的劳动用工和准入关系进行规范。

2.市场运行环节的监管

首先，强化消费者安全保障。对消费者安全的考量在准入环节是静态的，在市场运行环节是动态的。二者有效的融合方能全方位的保障消费者的安全。网约车的互联网属性使得各种类型的私家车大量涌入出租车客运服务市场，而消费者的安全保障就是在这持续不间断的服务提供中得以实现的。因此，地方立法应当将车辆持续的安全性和驾驶人员的安全意识作为重要课题。设置定期检测和不定期抽查制度以保障出租车辆安全性和驾驶人员的安全意识。

其次，建立消费者个人信息保护制度。消费者个人信息和隐私保护应从两方面入手：一方面应提升网约平台技术支撑，确保消费者个人信息不被非法获取和利用；另一方面应加强对经营者和驾驶人员行为约束，防止经营者和驾驶人员利用提供出租车服务的便利，侵害消费者个人信息。基于网约车的互联网技术依托，网约车消费者个人信息被滥用处于高风险状态，地方立法更应该详细地规定消费者个人信息受到侵犯时向哪个机构投诉、以谁为被告提起诉讼、如何适用证据规则、具体责任承担等。

再次，加强对服务价格的监管。首先，确立符合地方经济发展水平价格标准。在允许不同档次车辆进入网约车市场的前提下，以车辆档次为基础，建立多层次网约车价格体系。其次，强化价格监督，确保消费者在预定车辆时能明确知晓收费标准，打击计量欺诈和乘人之危的暴利行为。再次，维护公平的价格竞争秩序，网约车依托其强大的技术力量和价格优势可能会产生市场垄断，这将阻碍其他竞争者进入，不利于技术进步和保护消费者。地方法应为其融资和技术提供行为规范，同时对定价实行价格管控，既限高又限低，防止不正当竞争。

从次，传统巡游出租车与网约车融合发展是不可逆转的时代所需。从本质来看，若要解决双方的冲突，地方立法需要规范网约车发展的同时深化传统巡游出租车行业改革，实现两种业态良性竞争。一方面，通过细分市场设定业务边界，实现差异化经营。从技术、服务等方面把网约车的管理模式、制度优势及成熟的技术经验逐步融合到传统巡游出租车体系中；另一方面，加快传统出租车改革，革除机制体制中的弊端，实现传统巡游出租车行业转型。

最后，完善消费者权利救济机制。在消费者救济方面，一方面应当健全各种消费者救济渠道，另一方面应着力提高消费者救济效率。网约车依托的移动互联网与大数据技术，使得用车需求与车辆供给之间能够实现精准与高效匹配，属于一种技术进步带来的用车方式变革[19]。可以借助互联网大数据平台创新救济方式，并将交通执法部门、保险公司、网约车监管平台之间信息的互联互通，提高消费者的救济效率。通过地方立法强制网约车平台和驾驶人员建立理赔基金，以保障消费者的损害能够得到及时的赔付。网约车平台和司机在享受新规带来的各项权利的同时，更重要的是牢记责任和义务，把保障乘客合法权益放在首位，让行业稳步发展，从而进一步实现网约车司机、平台与消费者的三方共赢[20]。

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