新中国城乡教育均衡政策：回顾与反思

时间：2024-08-31

邵晓枫，李远贵

(1.四川师范大学成人教育研究所，四川成都 610068；2.成都纺织高等专科学校，四川成都 611731)

新中国城乡教育均衡政策：回顾与反思

邵晓枫1，李远贵2

(1.四川师范大学成人教育研究所，四川成都 610068；2.成都纺织高等专科学校，四川成都 611731)

摘要：新中国成立以来，城乡教育均衡政策经历了曲折的发展历程，其发展轨迹呈螺旋式上升，从不均衡逐渐走向均衡。正确理解城乡教育均衡的涵义，正确认识城乡教育均衡发展中公平与效率的关系，明确政府在城乡教育均衡发展中的责任，是制定正确城乡教育政策中无法回避的理论问题和必要前提。

关键词：新中国城乡教育均衡教育机会教育资源教育质量

城乡教育均衡发展是指政府在教育公平原则的指导下，确保城乡教育在教育机会、资源配置、教育质量等方面的均衡，其最终目的是要缩小城乡教育差距，促进城乡教育共同发展。国家教育政策对于城乡教育均衡发展起着至关重要的作用。城乡教育均衡这一概念在我国虽然是最近十来年才明确提出来的，但自新中国成立以来，在国家教育政策中蕴含着大量的城乡教育均衡发展的思想，本文拟对此作一个比较系统的回顾与反思。

1新中国城乡教育均衡政策回顾

按照新中国成立以来在城乡教育机会均衡、教育资源配置均衡及教育质量均衡等方面教育政策的有关规定情况，我们把其分为以下几个阶段：

1.1新中国成立后十七年：注重城乡在基本教育机会上的均衡，在教育资源配置及提高教育质量上则向城市倾斜

一方面，重视实现城乡在基本教育机会上的均衡。首先，在国家带有根本指导性意义的文件和法规中对城乡教育机会均衡作了有关规定。如在1949年的《共同纲领》中明确规定了中华人民共和国的文化教育是民族的、科学的、大众的文化教育，而农民是“大众”中的最主要部分。1954年，在《中华人民共和国宪法》中，以国家根本大法的形式规定“中华人民共和国公民有受教育的权利”[1]，为城乡教育机会均衡奠定了法律基础。其次，颁布了一系列有关实现城乡教育机会均衡的政策。在普通教育方面，国家在各项教育政策中规定各级学校向工农子弟开门，在农村增办学校以及在招生、助学金等方面给予特别关照。这样，在短短的几年时间内，农村建立了大量的中小学校。在成人教育方面，1950年，政务院发布《关于开展农民业余教育的指示》和《关于举办工农速成学校和工农干部文化实习学校的指示》，1954年，教育部召开全国农民业余文化教育会议，强调要扫除文盲、提高农民文化水平。上述政策都体现了城乡教育机会均衡的思想，当然，这时要实现的城乡教育机会均衡主要是指城乡最基本的教育机会均衡，即要让农民及其子女能受最基本的如扫盲、简易小学等层次的教育。

另一方面，在教育资源配置及提高教育质量上向城市倾斜。上述政策增加了广大农民基本的受教育机会，对实现城乡基本教育机会均衡起到了良好的作用，但存在着不能满足社会主义建设对较高层次人才需求的问题。为此，国家采取了教育资源配置及教育质量提高向城市倾斜的政策，主要表现在两个方面：第一，实行两条腿走路的政策，即城市学校由国家公办，农村学校则由集体或个人办。1953年，在《政务院关于整顿和改进小学教育的指示》中指出，要在城市发展公立小学，在农村则提倡民办小学，一般不发展公立小学。[2]1964年1月，《人民日报》发表社论指出，应就地聘请一些回乡知识青年或民校教师，办一些简易小学[3]，简易小学的经费筹措、教师聘请、校舍修建、设备添置等问题都一应由当地大队解决。两条腿走路这一政策的出发点是好的，在客观上也起到了在农村普及教育的作用，但带来的另一个后果是使教育资源配置严重倾斜于城市学校，绝大多数农村学校则由异常落后贫穷的农村集体或个人来办，农村教育质量低下。第二，设置重点中小学。1953年，毛泽东在中央政治局会议上提出要办重点中学，此后，国家在全国确定了194所重点中学；1954年，中央政府在《政务院关于改进和发展中学教育的启示》中明确指出，各省(市)都必须办好几所中学；1959年，中央再一次强调要集中较大力量办好一批重点学校；1962年至1963年间，教育部出台了一系列的文件，在《关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》中，要求这些重点学校无论在办学经费、学校环境、设施设备及师资上都应得到优先的考虑。这些重点中小学绝大部分集中在城市。据1963年的统计，在北京、江西等8个省市、自治区内，农村重点中学只有8所，占6%，有7个省、自治区的农村地区无重点中学。[4]这样，农村学校无论在教育资源配置还是在教育质量上都与城市教育极为不均衡。

总之，新中国成立后十七年间，国家在教育政策上，一方面是努力实现城乡最基本的教育机会均衡；另一方面，把优质的教育资源集中到城市，注重提高城市学校的教育质量，加大了城乡教育水平的差距。因此，从总体来看，此时在制定国家的教育政策时，还没有真正树立城乡教育均衡发展的理念，导致城乡教育发展严重不均衡。

1.2“文革”十年：追求城乡教育低水平均衡

针对越演越烈的城市教育中心倾向，毛泽东在1966年发表了“五七指示”，虽然没有明确提出要实现城乡教育均衡发展，但实际上却体现了毛泽东的相关思想，这些思想在中央的政策中体现了出来，主要有三个方面：第一，取消重点学校。1966年7月，教育部在《关于招生、考试、放假、毕业等问题的通知》中指出，要“反对少数‘名牌学校’、‘重点学校’特殊化的不良风气。”[5]1967年7月18日，《人民日报》发表题为《打倒修正主义教育路线的总后台》的文章，把重点学校制度上升到了路线斗争的高度来批判，此后，重点学校被全部取消。第二，在农村普及基本的教育。1971年，《全国教育工作会议纪要》指出要“大力普及教育，扫除文盲”，[6]农村当然是扫盲的重点。1972年，《人民日报》发表题为《普及小学教育是农村教育的重点》的短评，指出要在农村普及小学五年教育。[7]第三，努力实现城乡教育平均化发展。实现这一目标的主要做法是降低城市教育质量，与农村教育的低水平保持一致。1968年，毛泽东在“七·二一指示”中强调的“社来社去”思想，国务院在1975年批转教育部《关于推广辽宁朝阳农学阳经验和有关政策问题的请示报告》中主张将农业院校全部下放到农村办的指示，以及一些如贫下中农管理学校、中小学生到农村参加大量的生产劳动等做法，都体现了想把城乡教育平均化的政策导向。

“文革”时期虽然对农村教育的普及方面有一定的贡献，但机械地把城乡教育均衡理解为是城乡教育的平均，实际上只能是以降低整个城乡教育的质量为代价，达到城乡教育的低水平均衡，这种做法不可能真正实现城乡教育均衡发展。

1.3改革开放到上世纪末：继续重视城乡受教育机会均衡，开始重视城乡教育资源配置均衡，但在教育资源配置及教育质量提高方面仍向城市倾斜

一方面，继续重视城乡基本受教育机会均衡。主要表现为强调普及九年义务教育和扫盲。1980年中共中央、国务院发布《关于普及小学教育若干问题的决定》，强调在八十年代要完成基本普及小学教育的任务；1982年《中华人民共和国宪法》规定要普及初等义务教育；1985年中共中央在《关于教育体制改革的决定》中，正式提出实行九年义务教育；1986年国家颁布了《中华人民共和国义务教育法》，从法律层面规定对所有6周岁以上儿童实行九年义务教育；1994年国家教委发布《关于在90年代基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的实施意见》；1999年中共中央、国务院在《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中，提出到20世纪末，要实现基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的目标。上述政策和法律规定有力地促进了城乡在基本受教育机会上的均衡。同时，这一时期也开始重视城乡教育资源配置方面的均衡，主要表现为加强农村薄弱学校的建设，提高农村教育质量。1979年教育部发布《关于继续切实抓紧普及农村小学五年教育的通知》，强调要注意提高农村小学教育的质量。在教育部出台的一系列文件如《关于印发长春等五市初中招生制度改革材料的通知》(1985)、《关于加强薄弱普通高级中学建设的十项措施(试行)》(1997)，以及中共中央办公厅、国务院办公厅于2000年发出的《关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》等文件中都强调了要加强薄弱学校建设，而薄弱学校的主体当然在农村。在此期间实行的如“贫困地区义务教育工程”、“西部大中城市学校对口支持本省贫困地区学校工程”中，都体现了城乡教育均衡发展的思想。

另一方面，从总体上看，国家此时实行的仍是优先发展城市教育的政策，在教育资源配置及教育质量提高方面仍向城市倾斜。如1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，要鼓励一部分地区教育优先发展起来，这一部分优先发展起来的地区当然主要是城市地区。1992年，《国家教委关于搞好城市教育综合改革试点工作的意见》中明确提出要使城市基础教育不但在普及程度上高于农村，在提高教育质量等方面也要起示范作用。[8]此外，在其它一些文件，如《教育部关于印发加强外语教育的几点意见的通知》(1979)、《教育部关于在小学计算机教育试点工作的通知》(1984)、《1988年到1995年全国中小学校实验室规划要点》(1988)、《中国教育改革和发展纲要》(1993)、《在中小学实施“校校通”工程的通知》(2000)等文件中，都体现了城市学校优先发展的精神。在这一精神下，国家制定了教育资源配置及教育质量提高向城市倾斜的一系列政策，主要表现为两个方面：第一，恢复重点学校制度。1978年，邓小平在全国教育工作会议上指出，要“考虑集中力量加强重点大学和重点中小学的建设”。[9]同年，国务院颁布了《关于办好一批重点中小学的试行方案》及《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》。此后，在1980年教育部印发的《关于中央书记处对教育工作指示精神的传达要点》，以及《关于分期分批办好重点中学的决定》等文件中，都进一步强调，要承认城乡教育的不平衡发展，要办好重点学校，同时，明确规定了在经费投入、生源、师资、教学设备等方面向重点学校倾斜。据1981年统计，全国重点中学占全部中学的3.8%，重点小学占小学总数的0.6%，这些重点学校基本分布在城市地区。[10]1995年国家教委在《关于评价验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》中，仍然强调了办好重点中学的政策。第二，实行“分级办学、分级管理”的义务教育管理体制。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中以权威文件的形式提出了这一管理体制，在1986年的《中华人民共和国义务教育法》和1995年的《中华人民共和国教育法》中进一步以法律的形式加以确定。这种管理体制实际上与五十年代相似，还是城市教育由国家办，农村教育由农民办，极不利于农村教育的发展。这种管理体制拉大了城乡中小学生均教育经费的差距，使城乡教育资源配置严重不均。如1999年，城乡小学的人均经费分别为：1492.2元和476.1元，城乡初中生的人均经费分别为2671.2元和861.6元，农村中小学的危房数也占到一半以上。[11]

在这一阶段，总体来看，城乡教育均衡发展理念还没有完全明确，主要还是实行城乡教育非均衡化发展的政策。但此时在城乡教育机会均衡上显然比新中国成立后十七年间的起点更高，而且开始重视对农村薄弱学校的改造，提高农村的教育质量，城乡教育均衡发展的思想日益强烈，这些探索是以后确立城乡教育均衡理念，制定和实施相关政策的必要基础。

1.4最近十多年来：注重城乡教育均衡发展，努力实现城乡教育高水平均衡

随着教育公平理念的深入人心，城乡教育均衡发展越来越受到政府的重视，成为其教育政策的核心理念。在最近这十多年中，国家发布了大量关于促进农村教育发展、实现城乡教育均衡的文件，而且这种城乡教育发展均衡主要被定位于城乡教育在发展过程和结果上的较高水平的均衡。

首先，明确提出要实现城乡教育均衡发展。2005年，在《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中，把推进义务教育均衡发展放到了重要位置。2006年新颁布的《义务教育法》从法律的高度规定要促进义务教育均衡发展。2010年，教育部在《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》中，将实现城乡教育均衡发展列为今后一个时期义务教育发展的重点；同年，在影响深远的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中，强调要建立健全义务教育均衡发展保障机制；2012年，在《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》中再次强调要深入推进义务教育均衡发展，并对义务教育均衡的意义、基本目标、资源、师资、质量等方面进行了规定；在2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中专门强调要统筹城乡义务教育资源均衡配置；在《教育部2014年工作要点》中再次把促进教育资源均衡配置，最大限度向贫困地区义务教育薄弱环节倾斜列为工作重点。

其次，制定了大量促进农村教育发展，以缩小城乡教育差距、实现城乡教育均衡发展的政策。在经费投入上，2001年，发布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，规定了“地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，加大了国家对农村教育的投入力度，提出了“两免一补”政策；2003年，国务院作出《关于进一步加强农村教育工作的决定》，强调要重点扶持中西部农村地区家庭经济困难学生上学；2005年，在《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中，对农村中小学教师工资、校舍维修、经费投入等问题都作了明确规定，把义务教育全面纳入公共财政保障范围；2006年，财政部和教育部颁发《关于对全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法》。在办学条件上，发布了一系列文件：《关于实施中小学危房改造工程意见的通知》(2001)；《西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案》(2004)；《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》(2006)；《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件底线要求》(2014)等。在师资配置上，2006年，教育部等下发了《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》； 2007年，在部属六院校实施免费师范教育政策，以提高农村学校的师资质量；2012年，在教育部等联合颁布的《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》中，专门对农村义务教育教师队伍的来源、配备、专业发展、待遇等问题进行了规定；在《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》中规定要设立专项资金，吸引优秀人才在村小和教学点长期从教。在农村教育现代化上，2003年，教育部等颁布《农村中小学现代远程教育工程试点工作方案》，实施“农村中小学现代远程教育工程”； 2008年，开始实施“中西部农村义务教育学校教师远程培训计划”；2012年，在教育部发布的《教育信息化十年发展规划(2011-2020年)》中强调要重点支持农村地区的学校信息化和公共服务体系建设，努力缩小城乡学校之间的数字化差距……

2新中国城乡教育均衡政策六十年反思

新中国城乡教育均衡政策走过了曲折的历程，是一个从不均衡逐渐走向均衡的过程，其中的经验与教训值得我们认真总结，一些相关的理论问题值得我们深入思考。

2.1新中国城乡教育均衡政策建设取得了不小的成绩

首先，国家在各阶段发布的教育政策中，一直都非常重视全体公民受教育基本权利和机会的公平，注重在农村地区普及最基本的教育。这一方面为实现城乡教育均衡奠定了最基本的理论基础，另一方面，通过努力，已基本实现了普及义务教育和扫除青壮年文盲的目标，为实现城乡教育均衡打下了实践基础。其次，新中国成立以来，虽然在实现城乡教育均衡发展政策的探索上走过一些弯路，但其相关政策的总体发展轨迹是呈螺旋式上升：在新中国成立后的十七年，实行的是城乡教育非均衡化发展政策，表现为注重城乡在基本教育机会上的均衡，在教育资源配置和提高教育质量上向城市倾斜。在改革开放到上个世纪末的二十多年中，国家再一次实行了城乡教育非均衡发展政策，但此时的教育普及面比建国后十七年更广，层次更高，而且开始重视改善农村学校办学条件，开始从城乡受教育机会的均衡迈向教育资源配置的均衡。“文革”期间为改变以城市教育为中心的模式，实行了城乡教育低水平均衡的政策。最近十多年，我们再次针对城市教育中心模式，明确提出实现城乡教育均衡发展，但现在我们所讲的城乡教育均衡是要实现城乡教育的高水平发展均衡，是实现城乡学校有特色的一体化发展。总之，我国通过六十多年的探索，逐渐对城乡教育均衡有了比较正确的理解，使有关实现城乡教育均衡政策的制定走上了科学的轨道。

2.2对新中国城乡教育均衡政策中一些教训和问题的反思

六十多年来，我国虽然一直致力于实现城乡教育均衡，但在城乡教育均衡政策的发展过程中，有过不少教训，存在着不少问题，主要表现为长期对城乡教育实行非均衡化发展政策，加大了农村与城市教育的差距；“文革” 中实行的城乡教育平均化发展政策对国家的教育事业造成了全面的破坏；当前实行的城乡教育均衡发展政策中，又出现了农村教育城市化的倾向。同时，虽然我国现在已有大量关于城乡教育均衡发展的政策，但当前城乡教育均衡的进程仍然很缓慢。因此，我们有必要对其中的一些问题进行比较全面的反思。

2.2.1正确理解城乡教育均衡发展的涵义。

要制定科学的城乡教育均衡发展的政策，首先要正确理解城乡教育均衡的涵义。“城乡教育均衡是指在城乡教育主体的利益都得到同样重视的前提下，以城乡教育资源配置均等、城市优势文化与农村劣势文化均衡为物质保障和精神保障，以实现城乡教育公平为核心，最终实现城乡教育多元优质、和而不同的和谐发展。”[12]其主要内容有以下几点：城乡教育权利和机会均等，这是实现城乡教育均衡的初级阶段或者说是基础；城乡学校均衡发展，包括城乡学校之间在经费投入、办学条件、师资力量等资源配置方面的均衡发展，它是使城乡学生接受基本相同水平教育的保障，也是城乡学校教育质量均衡的外部保障；城乡教育质量均衡，即城乡学生在巩固率、辍学率、毕业生升学率等方面的均衡；教育终极目标上的均衡，即城乡学校学生都同样能接受最适合自己的教育，能有机会在最大程度发挥自己的最大潜能，实现全面发展；城市与农村的各类教育，包括基础教育、职业教育、成人教育、学前教育等发展水平的均衡。在理解城乡教育均衡发展中需要特别注意的是：第一，城乡教育均衡发展不是通过削高就低达到低水平均衡，而是要使城乡教育在办学水平和办学质量上达到高水平均衡。“低水平均衡陷阱”是一种在贫困状态下的均衡。[13]“文革”时期，我国教育政策就正是落入到这种低水平均衡陷阱中，降低城市教育的水平和质量去将就农村教育，结果使整个城乡教育的水平都大幅度下降。第二，城乡教育均衡是相对的均衡，是要使城乡教育的发展实现和而不同。因此，城乡教育均衡不是城乡教育绝对平均化发展，不是要消减城乡教育的办学特色，而是要在受教育机会及办学条件基本均衡的前提下，让城乡教育各自都得到有特色的发展。“文革”时期，人们把城乡教育均衡理解为是城市教育农村化，城市教育在办学方向、教育内容、教育方式方法、办学水平等方面都向农村教育看齐；最近十年来，一些人又把城乡教育均衡发展片面地理解为是农村教育城市化，使农村教育在培养目标、课程开设、教学方法、校舍建筑风格等方面都表现出了比较严重的农村学校城市化的现象。这些都是没能正确理解城乡教育均衡涵义的结果。第三，城乡教育均衡发展是要把城乡教育视为一个整体，使它们相宜相生、相辅相成、取长补短。

2.2.2正确认识城乡教育均衡发展中公平与效率的关系。

长期以来，我国实行的城乡教育二元制、以城市教育发展为重心的城乡教育非均衡化政策体现了带有国家功利主义的效率优先，兼顾公平的原则。这样的抉择固然是出于对当时社会生产力发展水平较低的考虑，但也因此造成了城乡教育发展的严重不均衡，这种不均衡造成的后果就是占中国大部分人口的农民处于教育水平低下、文化素质不高的现状，成为我国提高整个国民素质，全面进行现代化建设的最大障碍。因此，正确认识公平与效率的关系是我国城乡教育均衡发展政策制定中一个极为重要的问题。第一，实现城乡教育公平应是政府在制定城乡教育发展政策时首要的、基本的原则。公平一直是人类社会共同追求的目标，更是现代社会的首要价值和基本取向，教育公平是公平的一个重要组成部分，在制定教育政策时自然应该被放到首要地位。在国家中长期教育改革和发展规划纲要中，强调要“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。”[14]因此，要制定科学的城乡教育均衡政策，就必须把实现城乡教育公平作为首要的、基本的原则。第二，在实现城乡教育均衡中，教育公平与效率可能在短期内存在着矛盾，但其最终目标是一致的。当一个国家以公平原则配置教育资源时，必然会带来人力资源开发的高效率和教育对于个人发展、国家发展的高贡献率。[15]也就是说，教育公平必然会带来教育效率的提高，表现为更能开发以前被忽视的广大农村地区的人力资源，使城乡学生，特别是农村学生更能得到全面发展，也就更能对社会做出更大的贡献，也可以说，教育的效率是通过人才培养来实现的。但是，人才培养是一个长时期的过程，因此，城乡教育公平政策的实施，可能在短时期内成效不大，甚至还可能因此影响一定的教育发展速度，因为国家的财富是一定的，但从较长远的结果来看，实现城乡教育公平有利于整个国家教育效率的提高。

2.2.3政府应切实担负起实现城乡教育均衡发展中的责任。

正如在国家中长期教育改革和发展规划纲要中指出的那样，“教育公平的主要责任在政府”，[14]实现城乡教育均衡发展的主要责任也同样在政府。首先，教育作为一种公共事业，政府是办好这种公共事业最大的责任主体，实现城乡教育均衡发展，政府责无旁贷。我国长期以来实行的“城市教育国家办，农村教育集体办”的政策正是没能认清国家对农村教育的责任造成的。其次，教育与社会系统中的各个部分有着紧密的联系，光靠教育部门本身无法办好教育，只有政府切实担负起应有的责任，制定和实施科学的城乡教育均衡发展政策，才可能真正实现城乡教育均衡发展。具体而言，政府在制定城乡教育均衡发展的相关政策时，应切实担负起以下责任：第一，制定一系列政策，创造有利于城乡教育均衡发展的外部环境。包括消除户籍、入学、就业、社会保障制度等方面的城乡差别，充分体现公共服务均等化的思想，完善社会保障体系，建立科学的教育投入分担机制，加大国家对教育的投入，进一步减少农民的负担等。第二，建立相关的法律法规和政策体系，保障城乡每一个人有相同的受教育权利和机会。目前在我国的相关教育法规和政策中已体现了这一点，但一些规定还停留在文字层面上，在实践中还存在诸多问题。第三，保证城乡教育资源配置基本均等。国家出台的包括义务教育标准化学校建设的规定等体现了这一精神，但在不少农村学校还远未实现，需要政府加大对这些地区的经费投入。第四，向农村教育实行特殊补偿政策。这符合不少学者提到的“弱势补偿原则”，也是其它国家在这个问题上的经验总结。第五，制定统一的城乡教育质量标准。城乡教育均衡发展最终落脚点是要实现城乡教育质量的均衡，因此，国家应制定统一的城乡教育质量标准，统一对城乡教育质量进行评估。但需要注意的是，统一质量标准是指城乡最根本的质量标准的统一，而不是指拿一个模子去衡量城乡教育的质量。第六，统筹城乡教育，促进城乡教育交流与合作，实现城乡教育一体化。政府在教育规划、经费投入、师资配备等方面，都要把城乡教育视为一体来制定相应的政策，使城乡教育能取长补短，资源共享，加强交流与合作，实现城乡教育一体化发展。

综上所述，新中国成立以来，城乡教育均衡政策经历了曲折的发展历程，其发展轨迹呈螺旋式上升，从不均衡逐渐走向均衡。正确认识城乡教育均衡的涵义，特别是其中公平与效率的关系，明确政府在城乡教育均衡发展中的责任，是制定城乡教育政策中无法回避的理论问题，同时，又是制定正确城乡教育政策的必要前提。

参考文献

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