特种设备安全检验体制改革与社会多元共治

■文/廖远飞 梁广炽

引 言

我国的行政管理长期以来受高度集中的计划经济体制影响，政府职能渗透到社会的各个角落，“越位”、“错位”、“缺位”状况不时发生。政府职能转变是深化行政体制改革的核心，转变职能就是厘清和理顺政府、企业和社会组织之间的关系。市场能办的，多放给企业；社会组织可以做好的，就交给社会组织；政府管好它应该管的事。

社会多元共治，从宏观上讲就是发挥市场和社会的特点，社会组织和企业在政府指导下参与社会监管治理；从微观上讲就是要建立社会组织的法人治理机制，充分发挥相关的行业、消费者、社会公众等利益相关方的自治作用。国外许多属于公共服务类的公共产品，委托给社会组织提供，而一些准公共产品更是交给市场竞争中的企业，值得我们借鉴。

我国特种设备安全检验体制的改革迫切需要进行理论和实践探索，探索真正落实企业负责，社会多元共治，政府监督的社会化监管体制；探索事业单位改革成为规范的法人治理公益性社会组织，承接政府职能的转移。

政府职能转变与事业单位改革

政府职能转变是深化行政体制改革的核心，但如何转变政府职能，特别是如何改造特种设备检验机构，承接政府职能转变方面有待进一步探索。

传统的市场经济理论认为，市场提供公共物品上的失灵和政府提供私人物品上的功能失灵统称之为“第一种失灵”。市场失灵之处可以指望政府，政府失灵之处可以指望市场。可是随着当代民主福利国家与自由市场体制的发展，这两种选择都出现了问题，出现“第二种失灵”。所谓“第二种市场失灵”指的是：市场在提供私人物品时，也有一些功能缺陷。例如，由于市场经济条件下的信息不对称，消费者无法有效地识别商品品质，于是，消费者权益保护就成了仅靠市场交换不能解决的一个问题，需要“消费者协会”这类有别于第一部门（政府）和第二部门（企业）的第三部门（非营利社会组织）存在。另一方面，政府在公共事务方面，也有失灵之处，即“第二种政府失灵”。例如，民主政府的社会政策往往是一种“多数取向”，他们往往体现大多数选民的利益，而不能很好地满足社会中那些少数群体和特殊群体的需要。特种设备安全事故往往对社会影响很大，涉及人身生命财产安全和高新技术，涉及利益相关法律主体也很多，既不能依靠大众自行识别风险，也不能用“多数取向”法则。涉及特种设备安全的公共事务需要非政府、非营利社会组织承担。

最大限度地发挥社会力量作用，减少政府对微观事务的干预，必须探索社会问题的多元化共治的解决方案；探索建立规范的法人治理公益性社会组织有效实施对社会特定领域的监管体制。虽然法定机构与行业协会都是社会组织，本质上有很大的区别。法定机构是立法确立，章程由政府批准实施，由法律授权实施某些不宜由政府部门直接管理的社会事务，提供某些公共产品。我国现有一些事业单位，经法律授权的政府机构编制行政主管部门批准成立，并授予相应的职能，已经是一个法定的机构，但不是规范的，法人治理的，决策、执行、监督分离的法定机构。行业协会则由于其最高权力归会员大会，其直接管理的社会事务的公正性因此而受限。从加快政府职能转变，社会组织是否能够“接得住、管得好”的角度来看，一些特定的事业单位经过法人治理改造后形成的法定机构（特定的社会组织）无疑是承接政府转变职能的最好角色。

加拿大特种设备法定机构的监管治理和法人治理

加拿大安大略省特种设备和阿尔伯达省承压设备监管机构实施“监管治理”（Regulatory G o v e r n a n c e）和“法人治理”（Corporate Governance）值得借鉴。“监管治理”主要是指根据法律授权，强制性实施法律法规的有关要求，并适时地对有关法规要求提出修改建议，与行业和利益相关方一起努力，减少事故的发生。“法人治理”主要是指机构内部管理活动，包括人力资源调配、激励机制等等参照一般企业法人运作的内部管理功能，以及作为法人对外承担民事责任的活动。

加拿大安大略省技术标准和安全监管局（Technical Standards and Safety Authority，简称：T S S A）是一个具有法定管辖权（jurisdictional）的特种设备监管机构。加拿大安大略省于1996年开始进行改革，省议会通过《安全和消费者管理法令》（1996）,把当时政府“消费者和商业关系部”中的一个部门，特种设备监管司（Technical Standards Division，可直译为：技术标准司）分离出来，成立的一个非政府组织，它是一种“法律授权管理机构”（Delegated Administrative Authority）。省议会通过法律《技术标准和安全法》授权TSSA代表安大略省政府，实施全省44000多台电梯，2000多台游乐设施，155,000台锅炉及压力容器，以及16,500台燃料设施等的监管。在加拿大安大略省，除了TSSA外，电气安全局（Electrical Safety Authority）等机构都实施类似的新公共管理模式。

加拿大阿尔伯达省锅炉安全协会（Alberta Boilers Safety Association，简称ABSA）是在阿尔伯达省内具有法定管辖权的（jurisdictional）承压设备安全监管机构（the pressure equipment safety authority for Alberta）。1995年，阿尔伯达省政府把承压设备的安全监管职能从政府部门转移到“法律授权管理机构”，即ABSA。ABSA注册为一个不以营利为目的的组织后，在《安全规范法》的授权下，根据《锅炉委托管理规章》，负责管理阿尔伯达省的承压设备的安全，并在法例规定范围内有权强制执行承压设备的安全措施。ABSA在代表承压设备行业和公众双方的理事会（5名理事）的领导下，提供承压设备的安全服务。省市政事务部部长任命ABSA的总检验师作为阿尔伯达省政府承压设备安全技术首席行政官，但不在政府而是在ABSA受薪。ABSA的安全检验员具有双重身份，一是《安全规范法》规定的“安全规范官员”，负责实施锅炉和压力容器安全检验，并有权责令使用单位停止锅炉和压力容器的运行；二是ABSA的雇员，在ABSA受薪。在阿尔伯达省，除了ABSA外，还有机电类特种设备监管机构AEDARSA等。加拿大除安大略省和阿尔伯达省外，其它省也做出了类似的改革。

加拿大特种设备安全监管体制是公认的实践“新公共管理”典范。加拿大行政管理体制具有移植英联邦“规范和理性”的传统做法，又兼容北美洲“创新和现实”的熔炉精神，他们在上个世纪90年代中起，在特种设备安全领域探索建立了一套非政府社会组织对外实施的监管治理和内部实施的法人治理体制，他们的经验对探索我国特种设备安全检验体制的改革有很大的借鉴作用。

新加坡和香港法定机构扮演的角色

新加坡和香港的法定机构是指按照法定程序设立，承担具体的公共事务管理职能，或者公共服务职能，具有独立法人地位，运作比较灵活自主，不在政府机构序列的公共机构。

新加坡法定机构（Statutory Board）作为一种代行政府职能的半官方机构，经济社会发展和提供公共服务方面起到了至关重要的作用。新加坡法定机构是由专门的立法设立的执行专门职能的官方自主机构。从这个定义可以看出，法定机构是一个独立于政府序列和公务员体系之外的法定实体，属于半政府机构。新加坡的法定机构在法律地位、组织架构、人事管理、财务监管等方面都具有其不同于政府部门和企业的运营特点。截至2009年年底，新加坡已经有14个政府部门所属的63个法定机构在促进社会和经济发展方面发挥着重要作用。

香港行政系统的一大特色，是把一些本来由行政机构承担的公共管理事务,交由政府以外的法定机构负责和经营。法定机构属于香港特区公共管治架构中的执行层，在香港特区公共管治过程中扮演着政府施政辅助者，政府政策执行者，公共管理者，公共服务提供者等重要角色。

目前，香港特区共有约230个法定机构。按照组织形态，分为规管组织、非政府部门公共机构、公营公司三类；根据职能性质的不同，分为经营性法定机构和监管性法定机构两类；按照财务安排的不同，可分为受政府经常性资助和按商业原则运作的法定机构。香港履行政府社会管理职能的规管组织，主要是负责专业人员或特定行业监管的法定机构，如辅助医疗业管理局（1981）、广播事务管理局（1987）、建筑师注册管理局（1990）、工程师注册管理局（1990）、香港学术评审局（1990）等。香港的法定机构，在促进经济发展、推动政府职能转变，改善公共服务，降低行政成本方面发挥了重要作用。

香港政府部门与法定机构职能界定清晰，政府部门开展涉及社会公众利益最大层面的基础性、公益性、普及性工作；而对于涉及社会公众利益群体相对较小、层次较高、专业性较强的部分，则交由法定机构、社会组织去承担。法定机构作为香港政府对社会深度治理的延伸和补充。新加坡和香港的法定机构扮演的角色对我国事业单位改革提供了很好的启示作用。

特种设备安全检验体制改革方向

在事业单位分类改革的基础上，应尽快在承担特种设备安全事务的事业单位推行规范的法人治理体制。充分发挥所监管的行业、管理者、使用者（消费者）、社会公众等利益相关方的多元社会共治作用，参照国外“新公共管理”的实践，实行法定机构组织管理方式。

深圳市早在2007就开始了法定机构改革的探索。2010年8月深圳市关于贯彻《2010－2020年深化干部人事制度改革规划纲要》的实施意见，再次提出推进南方科技大学、前海管理局等6家单位的法定机构改革试点。作为深圳市第一家法定机构试点单位，深圳市城市规划发展研究中心于2008年6月2日挂牌成立，实行法定机构的管理方式和运行机制。广东顺德市也作了这方面的探索。

法定机构改革的实质是去行政化。现行事业单位具有准行政的官方身份，奉行行政化管理方式和运作机制。法定机构改革的重点是从行政化到法定化，既理顺与政府委托部门形成的公务关系，也要理顺机构内部的管理关系。

目前，事业单位改革成为法定机构，还迫切需要解决的问题包括：

1．清晰地明确政府部门履行监管职能的边界，开展更有效和更到位的监管和问责，有利于为建设“小政府”，为解决政府在市场经济环境下社会服务和社会管理“越位”、“错位”问题迈出关键性步伐。

探索使政府主管部门减少行政审批业务，从包办、替代企业承担责任的角色中脱身，形成“企业必须承担全面安全管理责任，政府只是承担监督职责”，对加大政府主管部门职能转移管理力度，向非政府组织“放权”具有示范性作用；同时，政府主管部门更加专注于监管的掌舵，监管的绩效评价和引导，监管规则的审核和发布。

2．建立对事业单位有效管理机制，成立利益相关方和政府相关部门组成的理事会，以达到快速有效地实施更加贴近公众安全和利益相关方需求的决策，确保监管的行业和公众等利益相关方的充分、平等参与；探索社会问题的社会化解决方案；探索政府事业单位管理的职能部门让出一些权力给理事会；探索解决“事业单位”一管就死；一放就乱的机制；探索事业单位非营利公益性机制；探索事业单位灵活的内部管理和激励机制。

总之，我国经济体制改革过程中政府职能转变滞后，出现政府包揽得太多的情况，而公众在公共安全问题上也有让政府包揽的意识。其实，公众并不明白政府包揽的成本有多大和政府是否真的有能力包揽。现在有一种民意倾向是出了任何事都是要政府负责。但是“全能政府”并不现实，我们有些事前审批、许可或流于形式，想得到的人都能得到；或不切实际地抬高门槛，出现一些有资格的企业不干活，干活的企业没资格，挂靠造假难以辨识和处罚的尴尬局面。规范的法定机构发挥作用是解决政府包揽得太多问题的关键，而规范管理的法定机构也是可以让公众放心的。法定机构既不能脱离政府的方针政策而独立行事，也不能同企业一样以营利为目的。它在主管部门的监管下对行业实施监管治理，其内部由相关利益方组成的理事会实施法人治理，实现决策、执行、监督相分离。

结束语

政府转变职能是实现特种设备安全监管的和谐局面，有效落实特种设备安全责任，改善我国特种设备公共安全状况的重要途径。转变职能需要厘清政府、企业和社会组织之间的关系，需要社会多元共治。应该明确，我国的特种设备安全检验机构，是公益性事业单位，它的改革目标是成为社会主义市场经济体系的第三部门，成为规范的法定机构，实行社会化法人治理。