此案应按照“特别规定”处理

■文/张 荣

近年来，随着房地产市场的不断升温，建材产品的质量逐渐成为了人民群众关心、关注的焦点问题。建材产品的质量状况直接关系到人民群众的人身健康和生命、财产安全。因此，国家将钢筋混凝土用热轧带肋钢筋、水泥、人造板等产品列入工业产品生产许可证目录管理，以及规定溶剂型木器涂料、磁砖等未经国家强制性产品认证（CCC认证），不得擅自出厂、销售。国务院各部委也都非常重视建材产品质量的监管。特别是2010年以来，国家质检总局、公安部、环保部、住建部、国家工商总局、国家林业局等九部委联合开展“清新居室百日行动”，从生产、销售、使用等各个领域，加强对建材产品的全过程监管。《中国质量技术监督》2015年5月刊登的《个人生产热轧带肋钢筋案该怎么处理》的案例，就是基层质监部门在日常行政执法中遇到的一起典型案例，对于该案的集中探讨，有助于帮助质监执法人员准确把握工业产品生产许可证案件的法律法规适用。

本案争议的焦点问题是法律法规的适用问题。

第一种意见认为，张某未取得工业产品生产许可证，擅自生产热轧带肋钢筋的行为，违反了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《许可证条例》）第5条规定，应按照《许可证条例》第45条的规定处理。笔者认为该种做法欠妥当。理由是：《许可证条例》第5条是对“企业”未取得工业产品生产许可证，生产列入许可证目录的产品作出的禁止性规定。而本案的行政相对人张某，其还未到工商行政管理部门申请办理营业执照，显然还不属于“企业”的范畴。因此，按照《许可证条例》第45条规定处理于法无据。

第二种意见认为，张某的行为不属于质监部门的管辖范围，应将案件移送至Z县工商部门处理。笔者认为，该种处理方式也有待商榷。根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第11条规定：“质量技术监督部门发现办理的案件属于其他行政管理部门管辖的，应当依法移送其他有关部门”，也就是说，质监部门发现办理的案件不属于质监部门管辖，应及时将案件移送至有管辖权的行政部门。而本案中，张某无工业产品生产许可证生产热轧带肋钢筋的行为，根据《许可证条例》第6条规定，县级地方工业产品生产许可证主管部门负责本行政区域内的工业产品生产许可证管理工作。根据《许可证条例》第6条释义，本条例所称的工业产品生产许可证主管部门，目前是指国家质量监督检验检疫总局和地方各级质量技术监督局。故Z县质监局应为张某未取得工业产品生产许可证，擅自生产热轧带肋钢筋案件的行政管理部门。此外，根据《无照经营查处取缔办法》第4条第二款规定，应当取得而未依法取得许可证和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为，质监部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。因此，Z县质监局应按照法定职责对张某无证生产的违法行为进行查处。综上，Z县质监局将案件移送至工商部门管辖缺乏法律依据。

第三种意见认为，张某无证生产的违法行为,应依据《无照经营查处取缔办法》第14条的规定进行查处。笔者认为，该案应按照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称“特别规定”）进行处理。理由一：《关于〈国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定〉若干问题的实施意见》（国质检法〔2007〕454号，以下简称《特别规定实施意见》）第1条规定，建筑钢材在“特别规定”适用的产品范围之内。本案中涉及的热轧带肋钢筋就是钢材的一种。理由二：虽然《无照经营查处取缔办法》、“特别规定”都是国务院的行政法规，但是根据《中华人民共和国立法法》第84条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”以及《特别规定实施意见》第2条：“特别规定的法律效力低于法律，高于一般性行政法规”，“特别规定”的法律效力高于《无照经营查处取缔办法》。综上，张某未取得工业产品生产许可证，擅自生产热轧带肋钢筋的行为，应按照“特别规定”第3条第3款的规定，对张某作出行政处罚。

特别值得一提的是，“特别规定”是国务院在2007年专项整治中加强对危及人体健康和生命安全的产品监管作出的特殊规定。虽然专项整治已经告一段落，但该法规依然现行有效。

本案中，Z县质监部门在对张某进行查处时，应本着“教育与处罚相结合”的原则，指导张某积极办理生产热轧带肋钢筋的工业产品生产许可证。根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第10条规定，先至工商行政管理部门申请取得营业执照后，必须有与所生产产品相适应的专业技术人员、有与所生产产品相适应的生产条件和检验检疫手段、有与所生产产品相适应的技术文件和工艺文件、有健全有效的质量管理制度和责任制度、产品符合有关国家标准、行业标准以及保障人体健康和人身、财产安全的要求、符合国家产业政策的规定，不存在国家明令淘汰和禁止投资建设的落后工艺、高耗能、污染环境、浪费资源的情况，向质监部门提出办理工业产品生产许可证申请，经实地核查和对产品质量检验合格，方可取得工业产品生产许可证。