我们需要什么样的质监体系——加强基于问题导向的产品质量安全监管体系建设

■文/黄培东

我们需要什么样的质监体系
——加强基于问题导向的产品质量安全监管体系建设

■文/黄培东

随着改革开放和社会主义市场经济的不断发展，我国产品质量监管体制机制逐步完善。多年来，各级质监部门通过创新质量工作方法、改进质量监管模式，有力保障了产品质量安全，全社会质量总体状况平稳向好。新形势下，质量监管工作正面临新的机遇和挑战。如何转变观念、创新机制，探索建立与生产力发展水平相适应、与政府职能转变相衔接的产品质量安全监管体系，已成当务之急和现实之需。

发展现状

我国产品质量安全监管工作历经多年的发展，在遵循质量发展的基本规律、有效借鉴国内外成功经验基础上，逐步形成了具有自身特色的监管体系。

一是建立了以标准符合性把关为核心的市场准入机制。将关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要产品纳入市场准入制度的调整范围，先后颁布了《工业产品生产许可证管理条例》、《强制性产品认证管理办法》等法规规章，制定了《工业许可证产品目录》和《强制性认证产品目录》。通过规范前置审批，严格实施市场准入和退出机制，发挥行政许可审批把关作用，有效地促进了企业质量管理能力和自我保障能力的提升。

二是建立了以监督检查（抽查）为核心的监管工作机制。加强企业质量监管，强化对获证企业证后监督检查、生产条件核查和无证生产行为清查等。创新监管机制，完善监管手段，探索实施工业产品许可证获证企业分类分级监管，提升了监管工作效率。大力实施产品质量监督抽查制度，加大对可能危及人体健康和人身财产安全的产品、影响国计民生的重要工业产品以及消费者和有关组织反映有质量问题产品的监督抽查力度，建立了国家、省级、市（区）级“分等级、多层次”的监督抽查体系。

三是建立了以不合格后处理为核心的执法工作机制。发挥质监系统行政、技术和资源优势，加大后处理工作力度，深入实施质量分析、质量提升、区域重点整治等，提高了后处理工作效率。探索建立大质量工作机制，加强部门联合和资源整合，形成了质量工作社会合力。全面推进“质检利剑”行动，大力实施缺陷产品召回制度，加大行政执法处罚力度，有效地解决了一些影响产品质量安全的突出问题。

存在问题

虽经多年努力，我国产品质量安全监管体系初步建立，在保安全、提质量、促发展等方面发挥了重要作用。但在新的历史条件下，监管体系还存在一定问题，体系运行面临诸多挑战。

（一）监管的定位问题。定位是指确定某一事物在环境中的位置。定位决定地位，关系着事物发展的方向。正确的定位取决于事物的本质、能力等要素。错误的定位则好比是让文官冲锋陷阵、武将草拟文书，其结果必然是本末倒置、难有所成。就质量安全监管而言，传统的监管体系中一些监管措施和方法（如企业监督检查、产品质量监督抽查等）被定位为发现问题，期望通过监管人员或技术人员的检查（抽查），以发现企业存在的违法行为或产品存在的质量问题。这一定位，使“统管细查、一包到底”的监管理念应运而生，“大海捞针、人海战术”的正向查找机制自然形成。而新形势下，此种定位正面临巨大的现实障碍：一是资源不足。我国作为制造业大国，生产企业数量庞大，产品种类繁多，具有典型的“点多、线长、量大、面广”的特点。与此同时，质监部门承担着涉及社会经济发展和民生安全保障的诸多职能，监管人员的数量增长相对缓慢。两相对照，监管力量与监管对象“人机不匹配”的矛盾日益突出。二是能力有限。伴随着生产力水平提升和科技进步创新，产品技术含量更高、标准型号更复杂，仅靠监管人员或技术人员的有限专业知识，要在短时间内发现问题，难度更高、责任更大。三是费效比低。以监督抽查为例，多数省份每年投入的监督抽查经费数以千万计，监督抽查合格率则通常达到90%左右。换言之，每年以数千万元的经费投入，产出不足10%的效果，其费效比（投入与产出的比率）不可谓之高。

（二）监管的体系问题。体系是指相互关联或相互作用的一组要素构成的有特定功能的有机整体。体系决定着事物发展的实际效果。健全的体系应当是各组成要素联通有序、运行顺畅、具有合力。这就好比一部制造精良的汽车，其高效运转既依赖于点火、润滑、冷却等独立系统的平稳运行，又需要起动（传动）系统的有效连接。目前，传统的监管体系在工作实践中主要面临两个问题：一是整体效率不高。多年的探索和创新，我国市场准入、监督抽查、缺陷召回等监管系统在制度设计、程序管理、实践操作等方面有了长足进步，形成了比较完备的独立运作模式。然而，由于缺乏有效的联通，各监管系统相对分散，基本处于独立实施、各自为政状态，难以形成整体合力，难以发挥系统性作用。二是系统发展受限。监管体系的不完整，反过来会影响各个监管系统的运行。比如，受连接不畅的影响，各系统独立运行、互不联通，容易产生“空转”，加大“损耗”，即便投入大量的人力、物力和财力，规模化效应仍难以显现。又如，受体系不完备的影响，新的监管方法和措施将难以准确定位，容易导致监管措施不断累积，整个体系趋向庞大、复杂甚至混乱。

（三）监管的战略问题。战略是指关系全局的重大决定、谋划、方案和对策。战略的特征在于其具有全局性、长远性和宏观性。从目前传统的监管体系来看，监管手段偏重微观层面、监管资源囿于系统内部，这与当前的经济社会发展需要还有差距：一是宏观管理成趋势。市场经济条件下，政府机构改革和职能转变不断加快，要求政府的主要职能更加侧重于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。传统的监管方式，往往直接介入企业微观管理，一定程度上造成宏观管理和服务职能不足，削弱了质量综合监管效能的发挥。二是社会共治成主流。新时期，党中央和国务院对质量工作作出了重要部署，提出要大力推进改革创新，构建“放、管、治”三位一体的质量提升格局。因此，完善监管体系、推进综合治理、形成社会合力，发挥好三个作用（即市场配置资源的决定性作用、政府监管的有效作用、社会共治的积极作用），应是当前质量安全监管的一项重大战略。

发展对策

问题导向，是指以发现问题、分析问题、解决问题为方向的一种思想方法和工作方式。问题是时代的声音，问题是事物的矛盾，问题无处不在、无时不有。伴随着人类实践和社会发展，矛盾运动永无止境，人类认识世界、改造世界的过程，本质上是一个不断发现问题、解决问题的过程。因此，树立问题意识、坚持问题导向，做到善于发现问题、勇于直面问题、智于分析问题、长于解决问题，应成为新时期产品质量安全监管体系建设的基本方略。（监管体系要素组成见下图）

图：产品质量安全监管体系要素组成

（一）明确监管战略定位。新形势下，产品质量安全监管应围绕“保安全、提质量、促发展”这一总目标，创新监管理念、完善监管体系、推进综合治理，努力构建起“企业自主、市场调节、行业自律、政府监管、社会参与”的质量社会共治格局。

一是监管战略应注重宏观微观结合，突出宏观管理。坚持“企业主体”原则，在依法开展企业和产品微观管理的同时，将发挥企业质量责任主体作用和市场配置资源的决定性作用放在突出位置，注重宏观调控、政策引导和源头管理，按照“管企业、企业管”、“抓法人、法人抓”的方针，综合运用经济、法律、行政等手段，帮助和促进企业提升质量管理水平和能力。

二是监管体系应注重资源内外整合，突出社会共治。坚持“共同参与”的原则，在发挥质监系统自身行政与技术资源优势积极开展质量安全监管的同时，依托大质量工作机制，大力推进综合治理，广泛动员全社会参与质量监督，建立“资源共通、风险共担、成果共享”的质量社会共治格局。

三是监管方式应注重正向反向融合，突出反向机制。坚持“问题导向”的原则，在认真履责、主动开展必要的检查、抽查等质量安全正向监管的同时，将建立“反向倒查机制”作为工作重点，通过健全质量问题采集、分析、调查、处置机制，做到“问计于民、施策为民”，真正实现监管工作满足人民群众期盼和社会经济发展需要。

（二）建立完整监管体系。根据“事前、事中、事后”三个阶段，加快质量信息监测、质量问题核查、质量问题处置三大系统建设。加强信息化手段的应用，使质量信息成为联通各系统的桥梁和纽带，实现各系统既相对独立，又彼此关联，真正形成“资源共享、相互支撑”的闭环监管体系。

一是建立事前质量安全信息监测体系。该体系的作用在于整合社会资源，广泛并快速发现质量问题。其主要包括市场准入机制、产品伤害和缺陷信息监测系统、12365质量申诉举报系统等。通过严格实施市场准入制度，发挥前置审批的把关作用，实现对不符合法律规定和标准条件等质量问题的高效筛选。通过开展产品伤害和缺陷信息监测，在社区、医院、学校等场所设立监测点，拓宽信息采集范围，提高信息化水平，实现对产品缺陷和质量问题信息的快速收集、分析和研判。通过建立健全消费者申诉举报机制，完善质量投诉举报热线功能，畅通质量问题反映渠道，提高全社会反映质量问题的效率。

二是建立事中质量安全问题核查体系。该体系的作用在于提高监管效率，按照事前监测体系传递的质量问题信息，有针对性地开展问题调查、核实与评估。其主要包括产品质量安全风险监测、企业监督检查、产品监督抽查等。通过开展质量安全风险监测，以技术手段验证产品质量问题，预判可能存在的风险，提高质量风险预警能力。通过开展企业监督检查，以行政手段“点对点”核实企业质量行为，查找问题形成原因，获取相关证据资料。通过开展产品监督抽查，实现定向抽检，提高监督抽查的精度和问题判定的准度，提升资源利用效率和费效比。

三是建立事后质量安全问题处置体系。该体系的作用在于提高问题处理效率，通过承接事中核查体系传递的质量印证信息，依法对质量问题进行分类处理。其主要包括质量分析改进、质量专项整治、缺陷产品召回、行政执法处罚等。对一般性质量问题，联合行业、企业、技术机构等开展质量分析会，共同研究提出改进措施，促进企业质量管理水平提升。对区域性质量问题，组织开展质量专项整治，推动地方政府综合施策，促进区域质量水平提升。对系统性和安全性质量问题，加大召回制度实施力度，推动企业主动履行质量主体责任。对严重质量问题，加大执法查处力度，严厉打击消费品质量违法行为，确保市场经营环境健康有序。

（三）保障监管体系运行。立足“搭建平台、打牢基础”，加快大质量数据、质量追溯、质量后处理等三大平台建设，为确保整个监管体系的科学有序运行，奠定基础、创造条件。

一是打牢物质基础。针对事前监管，搭建大质量数据平台，将各种监管渠道采集的质量数据（质量问题信息）统一收集、汇总和分析。针对事中监管，搭建质量追溯平台，建立涵盖产品生产、检验、储运、销售、消费、监管等各环节的信息记录、存储、跟踪系统，实现对产品“来源可追溯、生产可记录、去向可查证、责任可追究”。针对事后监管，搭建后处理工作平台，通过对质量问题的查证和分类，实现依法归类、合理处置。

二是打牢制度基础。加快法律制度建设，推进《产品质量责任法》、《消费品安全法》等立法进程，研究制定相关配套制度，逐步形成相对健全的产品质量安全监管法律体系。加快技术标准研制，按照系统化发展理念，探索构建适应产品质量发展的多层次标准结构和体系。加快质量扶持政策制定，发挥政策对质量发展的规范和引领作用，调动企业落实质量主体责任的积极性和主动性。加快质量举报和奖励机制建设，激励社会组织、新闻媒体、社会民众共同参与监督，形成质量社会共治合力。

三是打牢技术基础。瞄准质量信息是各类监管系统和措施的桥梁和纽带的特点，大力推进质量信息化项目建设，发挥信息技术的关键性作用，充分运用互联网、云技术等科技信息手段，加快建立基于网络的实时、在线、对接信息平台，为监管工作提供有效技术支撑， 为整合资源、形成合力，编制一张“衔接有序、对接顺畅、支撑有力”的产品质量安全监管网络创造条件。

（作者单位：上海市质量技术监督局）