当前质监工作重点与方向刍议

■文/周德文

当前质监工作重点与方向刍议

■文/周德文

近年来，质监系统剥离食品监管职能给食药局，下放质监机构归属地方管理，一些地方质监、工商、食药部门合并，技术机构进行市场化改革、整合，改革在加速，在深化，质监部门向何处去？质监部门应该管什么？如何管？这是我们面临改革时必须研究和思考的大问题。笔者认为，质监工作要转变观念，明确工作重点，聚焦四个“点”，抓好四项工作。

聚焦产品抓质量

质量无所无包，涉及到社会、经济生活各个领域。经济有运行质量、自然有生态质量、社会有生活质量、文化有教育质量、个人家庭有生活质量、政府有公共服务质量，质量像空气一样无所不在。讲质量首先要定义质量的内涵和外延，因为质监部门“三定”方案中有一项“宏观质量管理职能”，就将这项职能无限放大，只会让我们的工作处于窘境。我们有的地方质监部门将所涉猎的质量外延无限扩展，结果我们变成了“二政府”，自弹自唱，结果工作陷入被动。实际上，《国务院质量发展纲要》只涉及了产品质量、服务质量、工程质量三块。国务院各个部门都有质量管理的职能，环保部门管环保质量，商务、工商部门管流通领域质量，农业部门管农业初级品质量，食药部门管食品药品质量，旅游部门管旅游服务质量，我们统计，涉及质量管理的部门有19个之多。我们只是国务院的一个直属机构，从法律层面，也没有一个明确的授权，从国务院层面，也没有一个明确的文件规定质监部门管理宏观大质量。所以，这些年，我们在抓质量强国战略的推进方面，往往显得力不从心。宏观质量管理层面，我们不是不能抓，我觉得重点是抓好协调和信息的归总，而不是对别的部门发号施令，也不是“越俎代庖”，干一些别人该干的事。比如说，流通领域产品质量监管《产品质量法》和国务院“三定”方案明确是工商等部门的事，而网购等电商主要应属流通领域，我们就不该揽责上身，作为年度工作重点。退一步讲，也只能与工商部门联合监管执法；服务质量监管由各专业部门负责，我们更不能将服务业质量提升作为已任，列为工作重点。

从改革长远的角度看，将宏观质量管理协调职能从质检部门剥离出去，划归发改委等政府综合管理部门似为更加合理、顺畅。“法无授权不可为”，结合我们法定职能，全国质检部门要避免“种了别人的田，荒了自己的地”，要重点聚焦在产品质量上，围绕产品质量监管、提升方面做文章。

聚焦安全抓监管

即使在产品质量领域我们也不能大包大揽。抓产品质量管理主要在质量提升和质量监管两个方面，质量提升主要是市场的事、企业主体的事，在良好的市场机制下，通过竞争，质优价廉的产品自然淘汰质低价高的产品，由此推动质量提升。这其中，要按照党的十八届三中全会提出的让市场发挥决定性作用。政府部门的主要作用在规划、激励、引导方面。政府质量管理部门的工作重点是什么？是监管！党的十八大确定政府的五大职能：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护。质监部门应属于市场监管部门。政府设立质监部门，法定职责、主要目的是要求搞好质量监管，这也是当前广大老百姓对我们质监部门的根本要求。因此，我国质监部门要将工作重点放在产品质量监管方面。产品质量监管涉及到诸多方面，我们要将重点聚焦到产品质量安全指标和质量欺诈方面上。

美国的消费品安全委员会（CPSC）与我国质检部门职能相近，监管15000个消费品，其中有250多个产品制定了强制性标准，CPSC主要通过强制认证和产品抽查，聚焦产品质量安全抓监管。我们要向美国CPSC学习。质量监管包括质量安全准入、过程监管及质量违法惩治等三个方面，我们可以重点在以下几个方面做文章，扩大影响。一是简化行政审批，下发审批权。我国工业产品生产许可证管理的产品共有61类、计量器具强制检定有60种118类，3C强制性认证产品涉及20大类149项，现行有效的国家强制性标准有3800多项，对比国外发达国家，明显管制大多。能不能按照市场化的原则，按照李克强总理要求，壮士断腕，缩减一批、下放一批，或胆子更大一点，取消工业产品生产许可证，部分安全监管内容可否并入3C认证制度？如此向社会昭示，我相信，对经济发展的推动力不会低于工商商事制度改革。二是改革抽查管理制度。加强异地抽查、市场抽查、飞行检查，推行消费者“你点我查”，加强风险分析预警，对结果全程公开，我相信一定会扩大我们的影响力。三是加强违法惩治。要落实产品质量召回制度，加强立法，扩大召回范围，强化强制召回力度。同时，要加大质量违法行为的惩治力度，让制售假冒伪劣产品的企业倾家荡产。如果我们查处质量违法行为像国家发改委反垄断一样，敢对三星、LG公司罚款过亿；对茅台、五粮液集团罚款过2亿；对广州合生元等六家乳制品企业罚款6.7亿，我相信制售假冒伪劣产品的行为一定会得到有效遏制，质检部门的地位和威信一定会树立起来。

聚焦实效抓改革

当前，质检系统处于改革发展的关键时期，也是思想、工作相对混乱的时期。一些改革举措纷纷出台，但有些没有经过充分调研论证，有些为了改革而改革，使改革的效果大打折扣。改革的目的是什么？是为了更好地履行产品质量的市场监管职能，是为质监事业更好地发展。所以，我们要聚焦发展实效推动改革。

一是质监下放地方，不再垂直管理问题，实际上削弱了产品质量监管执法，不利于全国统一的市场竞争秩序的形成。要知道，假冒伪劣屡禁不止，很大程度是因为地方保护所致。都是地方招商引资企业，地方GDP和税收来源，地方能狠心将一些违法企业剿灭吗？现在，下放垂直管理权限已成定局，上级应加强对下级质监部门办案的指导、督办，重大案件上收一级办理，加强统一执法办案体系建设，以此冲抵垂管下放带来的监管执法的放松。

二是技术机构改革问题。一些人倡导技术机构改革就是全盘市场化、社会化。诚然，我们当前政府技术检测机构承担了许多市场化业务，如：计量技术机构的校准业务、质量检测机构的委托检验业务、特种设备技术机构的定期检测业务等。我们要认真贯彻国办8号文件精神，推动检验检测认证机构的市场化改革步伐。但是，我国政府检验检测技术机构推行市场化、企业化改革并不意味着取消所有政府技术检测机构，保留部分政府检验检测实验室是国际惯例，主要是为了政府质量安全监管、风险分析、标准研发的需要。发展中国家如此，市场经济发育比较完善的国家也不例外。如美国FDA（食品药品管理局）全国拥有12家政府实验室，包括7家研究中心和5家地区附属实验室，NIST（美国标准与技术研究院）是直属于美国商务部的一个副部级的联邦政府部门，国会每年拨付几十亿美元经费、人员属于公务员性质。政府推行技术检测机构改革，可将现有检测机构一分为二，即政府公益类与市场类，而不是将全部技术机构都推向市场。

三是技术机构为了整合而整合，一味求大，搞“拉郎配”。技术机构整合要尽可能按市场经济的办法，通过市场改革、股份合作的方式实现。正如90年代国企改制一样，行政命令、“拉郎配”搞的整合如同父母包办的婚姻，很少有成功的。同时，要避免盲目“贪大”。技术机构既要讲“大”，也要讲“专”；既要讲全国性，也要有区域性。当年，德国技术机构整合过程中，德国的每个州都有一个质量技术机构TUV，而他们都是独立营运的，后来发展、合并，现在德国最大的TUV检测集团有3个：TUV SUD南德意志集团、TUV德国莱茵集团、最后是TUV北德集团，再包括一些小机构。我国在现有技术机构整合过程中，要避免一味求大，为了整合而整合。如果只是大了，运营机制死了，市场开拓能力弱了，那还不如不整合。要重在通过整合，真正做到优势互补、改善机制、提高效益。要允许一些区域性、专业性中小技术机构的存在和发展。像我国的企业发展一样，既要支持国有大企业做强做大，也要扶持中小企业的健康发展。四是“大部制”改革问题。进行“大部制”改革，整合一些相近政府职能，有利于集中力量，协调关系，减少内耗，这种改革是必要的。但同时，我们也不要以为“大部制”能解决一切市场监管失灵问题。首先，事实上，国际上，关于市场监管部门的整合、划分并没有一个放之四海而皆准的标准，各国做法不一。如美国，涉及市场监管的就有联邦贸易委员会、消费品安全委员会、食品药品监督管理局、食品安全与检验署、商务部、动植物卫生检验署、环境保护局等多个部门负责；日本有经济产业省、厚生省、农林水产省、消费者保护机构等多个部门负责。它们也存在职能交叉与协调问题。其二，大部制后，多部门融合，内部人员多、部门多，也存在管理困难，容易产生官僚体制和运行不畅的问题。所以，推行市场监管部门“大部制”改革，要适度进行，并不是越大越好；要上下一体，整体推动，避免上下不对口，上级多部门、多方向同时领导下级一个部门，造成政出多门，互不协调的问题；同时，整合要重在调整机制，理顺内部职能，合理分工配合，统一调度管理，建立绩效管理制度，使整合后的部门达到1+1＞2的效果。

聚焦质量抓基础

国际标准化组织（ISO）2009年与联合国工业发展组织联合推出《合格评定建立信任》一书，2012年，ISO又推出另一部新作《产品监管和市场监管的原则与实践》，文中提出“计量、标准和合格评定组成国家的质量基础”这一论断。国家质检总局延伸提出“计量、标准、检测、认证”为国家质量工作的四大基础，笔者非常认同这些观点。四大基础既是质量管理的基础，也是质监部门存在之基。今后，质监部门不管面临什么样的改革，这些基础性工作不可能消失，并且随着市场经济的发展而加强。所以，各级质监部门在工作当中，要聚焦质量抓基础，做实做强计量、标准、检测、认证这四项工作。一是加强投入，夯实计量基础。过去，我们对这一块投入不足，要借助贯彻《国务院计量发展规划》，争取各级政府加大投入，在改革中，要明确并强化计量机构的公益性地位。二是加强全国标准的统一管理，着力健全标准化体系；改革标准体制、机制，确立强制性标准的技术法规地位，严格制修订及审查程序，推进推荐性标准的市场化改革，鼓励企业、社团自主研制标准；大力推进农业、工业、服务业标准化工作，加强标准的宣贯，提升标准对经济发展的贡献率。三是从两方面抓好检测机构的发展。一方面，加强国家级、省级质检中心建设，继续做大做强公益类检测机构。同时，大力扶持发展市场化检测机构。国务院去年已将检验检测认证行业作为国家重点扶持的十一个重点生产性服务业之一，我们要从办机构向管行业转变，加强统计分析调查，完善相关扶持政策，推进检测行业的大发展。四是规范发展认证产业。重点要明确各级质监部门的监管责任，加强认证市场的监管，解决认证行业的诚信缺失问题，重塑认证、合格评定的公正性和权威性。

总之，在当前改革发展大潮中，我们质监人不能迷失方向，要稳神、静思，精确发力。要围绕法定职能、围绕人民期盼，收缩工作战线，夯实质量工作基础，聚焦产品质量的安全监管，每年做几件政府满意、百姓关心的大事，扩大我们的影响，确立我们产品质量监管部门的社会地位。唯如此，质监部门定会在市场经济改革过程中不断强化职能，立于不败之地，实现事业的蓬勃发展。

（作者单位：湖北省质量技术监督局）