农村低保水平及其与地方经济发展关系的实证分析——基于甘肃省14个市州2011-2013年统计数据

时间：2024-08-31

王小川，张文政

(1,2.　甘肃农业大学　人文学院，兰州　730070)

农村低保水平及其与地方经济发展关系的实证分析
——基于甘肃省14个市州2011-2013年统计数据

王小川1，张文政2

(1,2.甘肃农业大学人文学院，兰州730070)

[摘要]运用人均食品消费比例模型、农村低保救助力度系数和标准值模型，本文以2011年至2013年为研究视域，对甘肃省14个市(州)的农村最低生活保障水平与经济发展程度进行实证分析。通过分析的结果发现，甘肃省14个市(州)的农村最低生活保障水平与经济发展水平存在未能满足生存需要和地区内部差异和外部差异问题，从横向看甘肃省各市(州)实现了横向公平，但存在横向公平下的不公平基础。所以，建议政府增加转移支付、动态调整低保金、“三支柱”模型减轻财政负担来实现农村低保制度生态运行。

[关键词]农村最低生活保障;保障弹力;农村低保救助力度系数;经济发展

引言

2007年国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》标志着我国农村最低生活保障制度的建立，实现了城乡最低生活保障制度的有效衔接，对于欠发达地区和经济贫困地区的生活困难群体的基本生活意义重大。2011年民政部、发改委等印发《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》规定各地区根据当地的具体情况和采用基本生活消费支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法科学调整城乡最低生活保障标准，2015年在适应户籍制度改革和新农村建设的前提下为了杜绝错保、骗保、人情保等现象的发生，政府严格要求各地区按照困难群众基本生活救助补助标准实现专款专用来提高最低生活保障资金的使用效率。

农村最低生活保障制度是以政府为实施主体，以保障农村居民基本生存权利为主要内容的一项社会救助制度，是保障农村贫困人群生活的最后一道安全网[5。农村低保也是一项反贫困重要政策补偿机制，对于欠发达地区发挥了重要的“兜底”作用，甘肃省作为农村居民人数众多的贫困省份更加凸显出低保制度的重要性。随着经济发展和农村最低生活保障制度的实施，甘肃省各地区的农村贫困群体得到了全面救助，农村低保也取得了瞩目成就。2010年甘肃农村最低生活保障金支出226605.5元，农村最低生活保障人数为3359929人，其中女性人口为1051732人，农村人均低保标准为76.91元/月。2014年甘肃农村最低生活保障金支出446968.9元，农村最低生活保障人数为3389488人，其中女性人口为1133566人，农村人均低保标准为189.635元/月。2010至2014年农村最低生活保障金支出上升0.49个百分点，农村低保人数增加29559人，女性人口增加81834人，农村人均低保标准提高5.9个百分点，4年间甘肃农村低保救助力度不断加大且更加关注女性贫困。

一、文献综述

农村最低生活保障制度是农村居民社会保障的最后一道防线和安全网，对于保障农村居民基本生活具有重大意义。随着近年城镇化步伐的进一步加快，政府和学者对农村居民最低生活保障给予更多的关注，学者的研究主要是从定性和实证研究两方面入手。吴承平[3]从定性角度出发，对山西省农村社会保障系统进行了研究；杨敬宇[4]从目前中国的城乡低保制度存在着资金筹集主体缺位,基层政府财政亏损严重,管理难度大等现实困境入手对低保具体制度运行问题进行研究。从实证研究角度出发的研究也颇具代表性，王增文[5]引入农村低保救助力度系数和生活救助系数，从横向和纵向对中国31个省份的农村低保救助水平进行评估；戴建兵[6]运用比例模型和保障弹力对2008-2010年全国31个省区市的最低生活保障制度进行实证研究；杨亮、丁金红等[7]在建立社会保障与经济发展耦合系统评价指标体系的基础上，运用耦合协调度模型，从时空角度对中国社会保障与经济发展的协调发展程度进行了研究；何晖[8]利用层次分析方法( AHP) 对部分省区农村最低生活保障制度的运行情况进行了绩效评价。

已有研究主要集中于宏观层面全国数据的研究，比较全面地分析了我国农村低保制度的不足，为我国科学、精细、规范确定最低生活保障线提供了重要依据和方法，但针对经济实力不同地区的中观和微观层面的研究视域较少，本文将研究视域定于欠发达地区的甘肃省14个市(州)，以2011年至2013年作为时间跨度研究了甘肃省14个市(州)农村最低生活保障力度与经济发展程度的交叉变化关系,在较长的时间段内展示了两个变量的发展趋势。本文运用人均食品消费比例模型、农村低保救助力度系数和标准值模型从横向对甘肃省14个市(州)的农村低保救助力度与经济发展程度进行了比较，同时从纵向将每个时点各地区的农村低保救助情况与经济发展情况进行了对比分析。

二、数据与模型

(一)数据来源

本文分析甘肃省最低生活保障力度与经济发展程度的一级指标分为最低生活保障指数和经济发展指数，二级指标包括名义农村最低生活保障标准、农村最低生活保障人均支出水平、农村居民最低生活保障人数和人均生产总值、农村居民人均纯收入、农民平均每人生活消费性支出，本文数据来源于中华人民共和国统计局、中国民政局、甘肃经济信息网、甘肃省统计局、甘肃发展统计年鉴。为了准确数据分析将部分缺失数据进行合理推算和消除数据量纲进行数据标准化处理。

(二)模型建构

恩格尔系数衡量一个家庭或一个国家经济发展、收入增加对生活消费的影响程度，为了进一步精确量化食品消费保障状况，我们建立人均食品消费比例模型来分析国家对农村低保群体基本生活保障情况。农村低保救助力度系数是客观评估政府对农村人口救助力度的指标，衡量了政府对一个地区农村人口的救助程度。标准化模型，即以全国平均值作为参照值，分析人均最低生活保障标准值、地区人均生产总值与参照值的偏离程度。再以人均生产总值标准值为横轴，以人均最低生活保障标准值为纵轴建立象限区域，分析不同市(州)人均最低生活保障支出与人均生产总值的适应性，进行横向公平性分析，进而建立以下模型。

1.人均食品消费比例模型：

其中F指保障弹力，Ny表示市名义最低生活保障标准，(fc/n)y指市年人均食品消费支出。按照统计经验，经济发展水平较低的甘肃农村社会低保政策实施较晚，我们假定人均食品消费支出只占本省居民人均食品消费支出的50%，贫困群体用于食品消费支出占总支出的75%，则根据农村生活救助系数测算出临界值0.67。食物是维持生存最必需的生活资料,几乎缺乏需求弹性,对于农村低保对象而言是最主要的消费支出,同时，最低生活保障的目的是保障人们最基的本生理需求，用人均食品支出比率模型分析最低生活保障救助力度能够较好地观测政府对最低生活保障制度实施的情况，较好地反映了最低生活保障力度。如果人均食品消费比例F<1，说明政府未能保障贫困群体的基本生活。

2.农村低保救助力度系数：

其中pi指农村低保救助力度系数，Ni表示各地区第i期名义农村最低生活保障标准，Mi-1表示该地区第i-1年农村居民人均收入，Ni与 Mi-1比值说明政府对农村最低生活保障群体的保障力度情况，pi的值越大说明政府对此地区的最低生活保障水平较高，对于最低生活保障对象来说，pi值越大说明受助效果越明显；对于拨付转移支付金的政府来说，pi值越大说明需要拨付低保金数额越大，政府所承担的直接成本和隐性成本也就越高，为了实现转移支付的公平分配，低保金的发放应与当地经济发展水平、政府转移支付能力相适应；另一方面，要遵从最低生活保障“助人自助”的理念，杜绝低保依赖现象的产生，在保障农村居民基本生活的基础上实现农村居民的发展权。

3.标准值模型：

其中，μ表示最低生活保障线的标准值，N/n表示市人均最低生活保障标准，Ny指全省平均最低生活保障标准，两者的比值表明了各市最低生活保障标准与全省平均最低生活保障标准的偏差程度。μ的值越大说明各市最低生活保障标准与全省平均最低生活保障标准的偏差程度小，相对于最低生活保障力度较大，反之则反。

v表示地区生产总值的标准值，GDP/n表示市人均生产总值，GDPy表示全省人均生产总值，两者的比值表明了各地区人均生产总值与全省人均生产总值的偏差程度，同时也反映了各地区的经济发展水平。v的值越大说明该地区在本省的经济发展水平较高，v的值越小说明该地区在本省的经济发展水平较低。GDP虽不能全面反映一个地区的经济发展综合水平，但却是反映一个地区经济发展水平最直接的数据，所以本文选用生产总值来度量。

表1　2011-2013年甘肃14个市州名义农村低保标准与人均生产总值交叉相关系数

**.在 .01 水平(双侧)上显著相关。

我们通过SPSS软件对甘肃省12个市和2个自治州的名义农村低保标准和人均生产总值两个变量进行相关性分析，根据散点图显示两个变量呈现正相关而选择Pearson相关分析，在.01水平(双侧)上两个变量的相关系数>0表示二者呈现正相关，且各指标的相关系数都在0.5以上，大部分相关系数达到了0.8-0.9以上说明各指标呈现高度相关性，当人均生产总值增大时，名义农村低保标准也呈倾向性增大。按照年度分，2011年、2012年、2013年甘肃14个市(州)名义最低生活保障标准与人均生产总值的相关系数分别为0.69、0.901、0.914，说明二者具有高度相关性且在2011年至2012年相关系数的增幅较大，说明名义农村低保标准与人均生产总值之间相关关系密切程度越来越高。

三、甘肃省最低生活保障状况比较分析

(一)人均食品支出保障力度分析

人均食品支出保障力度是农民人均用于食品的消费能否满足生活的基本需要和达到农民平均食品消费水平，人均食品支出保障力度=农民人均食品支出/名义农村低保标准。我们根据人均消费比例模型计算甘肃省12个市和2个自治州2011-2013年的保障弹力(如表2所示)，保障弹力F<1表明农村最低生活保障未能保障受助群体的基本生活，若F>1表明该地区的农村最低生活保障满足了当地低保人群最基本的生活需要。2011年F>1的地区有7个，分别是兰州、天水、武威、庆阳、陇南、临夏、甘南，河西地区只占了1个地区，F<1的地区也有7个，河西地区就占到了4个，说明河西大部分地区农村最低生活保障水平较低，未能满足农村居民最基本的生活需求。2012年F>1的地区上升到了11个，甘肃省大部分地区的农村低保能够满足困难群体的基本需要，F<1的地区是平凉、张掖、酒泉3个市，但F的值非常接近1，说明绝大部分农村低保户的基本生活是能够满足的。2013年F>1的地区达到了12个， F<1的地区只有酒泉和张掖，这两个地区的经济发展水平较高，但农村最低生活保障却相对较低，在今后的发展和国家对农村贫困人口的重视也会达到人们基本生活需要的要求。从空间维度分析得出甘肃省属于西部地区的欠发达省份，经济发展相对于东部、中部和东北地区较为落后，但国家近几年西部大开发与扶贫项目开发促进了西部地区经济的发展，农村低保标准和农村居民的生活不断提高，脱贫致富取得了显著成就。从时间维度分析得出2011年至2013年甘肃省14个市(州)的农村最低生活保障弹力F呈现逐年增加的趋势，农村人均低保标准基本能满足农村居民最基本的生活需求，且国家对欠发达地区的救助力度的不断加大来保障农村困难群体的最后一道防线。

表2　甘肃省农村最低生活保障力度分析(2011-2013年)

数据来源：根据2011-2013年甘肃经济信息网和中国民政部数据计算整理所得。

(二)农村最低生活保障力度分析

1.地区内部动态调整分析。一方面，对政府转移支付的拨付来说，pi值测度了政府对于某地区农村居民提供的资金支持力度，也就是农村低保对于当地居民的保障力度；另一方面，对农村低保对象来说，pi值测度了地方政府对于低保救助对象的保障力度，也就是保障程度。pi值不是越大或越小就实现了全面、有效的保障，对于救助地区内部系统来讲，pi值保持在0.21的水平则实现地区农村低保救助效果的最大化，对于甘肃省各地区内部的动态调整我们主要是从以下两点分析。第一，甘肃省河西地区2011-2013年农村低保救助力度嘉峪关pi值与临界值的差额为负值，其他四个市都为正值，河西嘉峪关市农村低保救助还未满足农村居民基本生活的现状需要政府和地方政府增加低保转移支付，河西其他地区低保救助转移支付政府负担农村低保转移支付的比例过高的现状需要地方政府调整低保金的使用效率。甘肃省河东地区2011-2013年农村低保救助力度兰州、白银pi值与临界值的差额为正值，其余地区的pi值与临界值的差额均为负值，河东大多数地区政府对农村低保保障力度不够且不能满足农村居民的基本生活，从时间维度观察河东地区2011-2013年农村低保救助力度系数及pi值与临界值的差额发现河东各地区政府也在不断努力调整，pi值与临界值的差额有减小的趋势，经济发展、社保资金三方负担和救助政策动态调整减轻了政府农村低保转移支付负担的同时也提高农村低保救助效率和促进地区内部农村低保救助金发放的公平公正，优化了地区内部经济、政治、社会发展的结构，为实现地区内部农村低保的生态型发展奠定了健康基础，在实现人的生存权的基础上保证了人的发展权。农村居民的纯收入逐年升高，一些困难群体实现了脱贫的目标且逐渐在退出最低生活保障系统，逐渐在实现小康社会，不管是对政府还是农村居民来说都是实现良性发展且低保救助效果较好，遵从了“助人自助”的低保救助理念。

2.地区外部差异分析。从整体来说，甘肃省14个市(州)的pi值都在[0.13,0.4]的区间范围之内，表明甘肃各地区的低保救助力度在合理范围之内，救助效果相对较好和政府所负担的低保比重与当地经济发展水平相适应。从地域来说，河西五市整体pi值相较于河东地区高。“顶尖效应”指出在系统内部个别效率较高的组织的出现，会对其他效率较低的组织的存在和发展构成破坏和抑制，由于个人之间、地区之间、国家之间的发展不平衡，因此“顶尖效应”是普遍存在的。河西地区政府所提供农村低保障资金支持较河东地区多，因此甘肃省河西地区与河东地区存在区域差异，且这种地区发展不均衡的局面会长期存在，“顶尖效应”自身不会克服其缺陷类似于市场失灵，政府的介入与引导是提高农村低保使用效率是克服“顶尖效应”的有效对策。

表3　甘肃省农村最低生活保障救助力度系数

注：pi值与临界值的差额的正值表示政府对各地区农村低保转移支付的政府负担程度，负值表示政府对各地区农村低保的保障力度差额。

数据来源：根据2010-2014年中国民政局、甘肃经济信息网和甘肃统计年鉴数据计算整理而成。

河西地区农村低保救助力度普遍高于河东地区且差距明显，经济发展是支持当地财政支出的重要条件，限制经济发展的因素也是导致政府转移支付能力有限的主要原因。河东地区自然因素的限制使当地交通条件较河西地区较不方便，从而影响当地经济发展水平而降低政府转移支付能力。河东大多数地区农村居民基本生活还处于满足生存需要的阶段，河东地区pi值与临界值的差额从2011年至2013年差额与临界值的差距逐年缩小和pi的值也在逐年增大，说明农村低保保障力度在逐年加强以实现河东地区农村居民生存权的保障。甘肃省内部区域差距的现状和全国东中西区域差异具有相似之处，借鉴全国经验来缩小作为公共物品的最低生活保障具有重要意义，解决区域差距问题以“三大支柱”的政府主体制定政策法规体现了合理性并提高政策效率。市场失灵、政府失灵、契约失灵带来的信息不对称和道德风险必定会带来效率损失和社会成本增加，但通过三者相互协调相互制约的职能又能削弱效率损失，进而在社会保障政策的不断调整中实现公共资源优化配置来达到帕累托最优，这是不断变化、调整的动态过程。

四、最低生活保障与经济发展分评价模型建立

我们将农村最低生活保障标准与人均生产总值进行了标准化处理，是为了能够客观地表示农村最低生活保障状况与当地经济发展程度的适应情况。我们根据建立的标准值模型对农村最低生活保障标准与人均生产总值进行评价，农村最低生活保障标准值μ反映各地区农村最低生活保障水平，也就是当地农村最低生活保障力度情况，人均生产总值标准值v反映了各地区经济发展水平，也表示当地经济实力情况。为了了解2011年至2013年甘肃省14个市(州)的农村最低生活保障标准和经济发展水平二者的发展情况，我们建立v-μ有效结合的评价模型对农村最低生活保障状况与当地经济发展程度进行了客观评价，模型建立如下：

建立“v-μ”评价模型首先将甘肃14个市(州)的农村最低生活保障标准和人均生产总值进行了标准化处理，其次根据处理数据进行评价。建立X(v)—Y(μ)平面，如图5所示，X轴用v(v>0)表示，Y轴用μ(μ>0)表示。分别以v与μ的标准值为1作为参考线构建象限坐标，且两条参考线相交于A(v*，μ*)点，v*=1，μ*=1。

直线X=1与Y=1将图分为四个区域，分别为第一区域(Ⅰ)、第二区域(Ⅱ)、第三区域(Ⅲ)、第四区域(Ⅳ)。第一区域(Ⅰ)中v>1且μ>1，表示“经济发展水平较高，农村低保水平较高”的地区；第二区域(Ⅱ)中v<1且μ>1，表示“经济发展水平较低，农村低保水平较高”的地区；第三区域(Ⅲ)中v<1且μ>1，表示“经济发展水平较低，农村低保水平较低”的地区；第四区域(Ⅳ)中v>1且μ>1，表示“经济发展水平较高，农村低保水平较低”的地区。甘肃省14个市(州)根据计算所得的标准值将相对应落到象限内，评价该地区经济发展情况和农村最低生活保障情况。

图1　“v-μ”评价模型

五、甘肃省14个市(州)农村最低生活保障与经济发展评价

表4　2011-2013年甘肃省12个市和2个自治州的μ、v值分布状况

数据来源：根据2010-2014年中国民政局、甘肃经济信息网和甘肃统计年鉴数据计算整理而成。

基于标准值模型和“v-μ”评价模型对2011-2013年甘肃14个市州的农村最低生活保障水平与经济发展水平进行评价。根据2011-2013年14个市(州)和甘肃省农村最低生活保障标准和人均GDP得出相应v和μ的值，如表4所示。从横向看，2011-2013年最低生活保障线标准值明显增长的地区有白银市、平凉市、定西市，有所下降的地区有兰州市、金昌市、天水市、武威市、酒泉市，其他地区有先增后减和先减后增的趋势变化。2011—2013年人均GDP标准值有所增长的地区有兰州市、嘉峪关市、天水市、武威市、张掖市、平凉市、酒泉市、庆阳市、定西市、陇南市、临夏州、甘南州，说明甘肃省近三年大部分地区经济发展水平都在不断增长，经济发展情况良好。金昌市是以第二产业为支撑发展起来的，三年间金昌市的经济有下滑的趋势，表明第二产业要实现产业转型，且要寻找新的发展出路，加大对第三产业的发展力度。

图2显示2011年甘肃省14各市(州)人均GDP与农村人均低保标准水平分布情况。大部分地区位于Ⅲ、Ⅳ区，陇南、临夏、甘南、定西、平凉位于Ⅲ区表明其经济发展水平较低，农村低保水平也较低，庆阳、白银、张掖位于第Ⅳ区表明经济发展水平较高，农村低保水平较低，天水、武威处于人均低保标准线和人均GDP较低区域，表明经济发展水平较低，农村低保水平达到了全省平均线，兰州、酒泉嘉峪关、金昌分别位于Ⅰ区表明经济发展水平较高，农村低保水平较高。综上所述，地区农村低保水平水平与经济发展水平密切相关，经济发展较好的地区农村低保标准相对较高。

图2　2011年甘肃省14各市(州)人均GDP与农村人均低保标准水平分布

图3显示2012年甘肃省14各市(州)人均GDP与农村人均低保标准水平分布情况。一半以上的地区分布于Ⅲ、Ⅳ区且有所增加，陇南、临夏、甘南、定西、平凉、武威位于Ⅲ区表明其经济发展水平较低，农村低保水平也较低，庆阳、白银、张掖、金昌位于第Ⅳ区表明经济发展水平较高，农村低保水平较低，嘉峪关、兰州、酒泉位于第Ⅰ区表明经济发展水平较高，农村低保水平较高，天水位于第Ⅱ区表明经济发展水平较低，低保水平较高。由于通货膨胀的原因有些地区没有根据物价水平相应调整农村低保标准使得实际低保标准有所降低，武威市由Ⅱ区落到了Ⅲ区和金昌市由Ⅰ区落到Ⅳ区。

图3　2012年甘肃省14各市(州)人均GDP与农村人均低保标准水平分布

图4显示2013年甘肃省14市(州)人均GDP与农村人均低保标准水平分布情况。1/2的城市位于第Ⅲ区表明经济发展水平较低，农村低保水平较低，天水在2013年从Ⅱ区滑落到Ⅲ区，酒泉从Ⅰ区滑落到Ⅳ区，两市的经济发展水平有小幅度的提高，但农村低保水平有所降低，从2011年开始，各地区对农村最低生活保障标准进行调整，运用科学方法和严格的审核制度对各地区农村低保标准进行确定，使得农村最低生活保障制度的调整科学化、精细化和规范化，杜绝骗保、错保、关系保、人情保等现象的发生。嘉峪关市一直保持较高的经济发展水平和较高的农村低保保障水平，这与嘉峪关市的人均GDP密切相关。兰州市经济发展水平较高，也是保持较高的农村低保标准，说明兰州农村低保救助得到较好的效果。

图4　2013年甘肃省14各市(州)人均GDP与农村人均低保标准水平分布

六、结论与建议

综上所述，近年来随着政府对于欠发达地区贫困问题的关注和困难群体的救助，使得甘肃省农村地区的生活得到改善，扶贫效果明显，甘肃农村最低生活保障制度取得瞩目成就。2011至2013年甘肃14个市(州)的农村最低保障救助力度不断加大，大部分农村居民的基本生活得到了保障，相信在未来几年甘肃省农村地区最低生活保障会得到全面实现。本文通过建立人均食品消费比例模型、农村低保救助力度系数和标准值模型对甘肃省14个市(州)的农村低保水平与经济发展水平进行了分析，得出以下结论：第一，甘肃省河东大多数地区最低生活保障还未能满足农村居民基本生活需求，并未实现人的生存权的保障。第二，甘肃14个市(州)农村低保标准与经济发展水平存在地区差异，河西地区与河东地区的农村低保水平差异性明显且二者协调性并不高。第三，农村低保存在横向不公平性，2013年70%的市(州)处于Ⅲ区和Ⅳ区，但还有50%的市(州)处于Ⅲ区，说明甘肃农村最低生活保障在横向公平下存在的不公平基础。第四，甘肃省农村最低生活保障总体是朝着健康、科学、合理的方向发展，国家对欠发达地区较强的政策影响力在农村低保的实施过程中取得显著成就。本文根据甘肃省14个市(州)农村低保救助情况与经济发展程度提出以下建议。

(一)增加政府转移支付保障生存权

生存权作为人类最基本的权力和其他一切权力的基石在人类社会发展中占有举足轻重的作用，甘肃省贫困有恶劣自然条件的限制和破坏性人为因素的影响，政府作为公共物品供给的主体肩负着支付公共物品成本和引导公共资源高效利用的责任，在甘肃省公共物品供给不足的情况下政府应提高政府转移支付能力来实现欠发达地区农村居民生存权的保障，缩小与中东部农村居民的基本生活差距。2011至2013年甘肃省14个市(州)的保障弹力变化明显，农村最低生活保障救助取得显著成效，至2013年只有张掖和酒泉F<1，这两个地区还需加大农村低保金支出以保障农村困难群体的基本生活。

(二)动态调整低保金实现横向公平

甘肃省各市(州)的农村低保与经济发展呈现地区差异性，以工业为主的河西地区经济发展水平较高，同时考虑到通货膨胀的因素相对低保标准也较高，考虑到政府转移支付的能力和“福利病”产生的根源，在农村低保金分档次的基础上进行动态调整，将一部分有劳动能力的困难群体提供劳动就业服务，在保障基本生活的基础上加强自身的主观能动性，适时退出低保系统，实现人的发展权。河东地区经济发展水平较低，相对低保标准也较低，在加快经济发展步伐的同时按照通货膨胀率科学、合理地提高农村低保标准，缩小甘肃省农村居民低保救助区域差异性，保证区域社会救助的横向公平而避免横向公平下的不公平现象的再次产生，所以动态调整低保金有利于合理、健康、公平促进国民收入再次分配的生态性。

(三)“三支柱”模型减轻财政负担

“三支柱”模型指的是国家转移支付的资金来源根据当地具体现实情况按比例由国家政府、地方政府、第三组织来承担。政府全部承担转移支付负担过重且容易“养懒汉”，政府应给予地方政府更多的权力来支配地方资金的使用和根据当地经济的发展来适当承担与经济发展程度相适应的低保金额度，此建议有利于建立本地区建设家乡的荣誉感、使命感，还增强了地方政府官员的自主性和主观能动性。政府不是万能的，根据克服政府失灵需要第三组织的介入起到相互协调相互制约的作用。农村低保群体平均文化程度并不高，保障金发放的过程中也会引发村民之间的矛盾，繁重的村民事务应该需要一些第三组织的加入，如志愿者、社会工作者、慈善机构等，非政府组织对于信息的宣传较政府信任度较高，提高了信息传递的效率，最低生活保障“助人自助”的理念更容易被村民所接受和易传播。第三组织也有承担社会责任的职能，救灾物资的发放等慈善活动也是以“实物发放”的形式对政府负担减轻的一种方式，所以第三组织的协调、控制职能在社会公共物品分配的实施和反馈阶段起到不可替代的作用。

总之，甘肃省农村最低生活保障制度在实施运行的过程中构成一个动态调整系统，当低保对象的生存权与发展权难以实现时纳入低保系统进行款物救助和“助人自助”理念相结合的救助模式，在保障其基本生活救助的情况下与实现人的发展权相结合，最终提高人的主观能动性和劳动能力，变被动接受低保救助为主动参与劳动从而提高人“自我救助”的主观意识，达到激励型救助的救助效果，同时人的生存权与发展权的实现也促进经济发展，也会为“三支柱”模型提供隐性资金支持从而实现良性循环，构成农村低保救助动态调整系统，如下图5所示。

图5　动态调整系统

参考文献：

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