烟农专业合作社治理机制问题研究*—以湖南省为例

陈金花，曾尚梅，熊小庆，彭小珈

（湖南农业大学商学院，长沙 410128）

烟农专业合作社治理机制问题研究*—以湖南省为例

陈金花，曾尚梅，熊小庆，彭小珈

（湖南农业大学商学院，长沙 410128）

文章通过对湖南省53家烟农专业合作社的问卷调查与实地考察，发现合作社在治理中普遍存在成员代表大会的民主性发挥不够、监事会职责履行力度不强、合作社与村组织之间关系划分欠明确、合作社对烟草公司的依赖过度等问题，再结合现实情况提出强化成员大会作用、有效约束理事长的职权、保障监事会的独立性等治理方面的建议，以期能为理顺合作社的治理机制提供借鉴。

烟农专业合作社 治理机制 组织结构

自《农民专业合作社法》颁布以来，各类合作社的数量得到迅猛增加，烟农专业合作社也是如此，各烟叶产区争相建立合作社。在合作社的发展从不规范到规范、从松散型到机密型、从基层社到联合社、从服务型到实体型这变化的过程中，农民专业合作社的治理问题便慢慢的凸显出来[1]。当前，烟农专业合作社的治理组织一般是由成员代表大会、理事会、监事会组成，那么他们间相互约束的作用发挥如何？与外部组织间的关系如何？回答这些问题，有必要对其进行问卷调查与实地考察，以期发现存在的治理问题，并能提出完善治理机制的相应建议，帮助合作社规范运行和持续发展。

1 湖南省烟农专业合作社治理机制现状

2015～2016年，对湖南省10个区域（长沙、郴州、衡阳、邵阳、永州、株洲、常德、张家界、湘西、怀化）53家省级以上烟农示范专业合作社进行实地调查，筛选出数据不全或者数据间互相矛盾的无效问卷，最终以32份有效问卷进行数据汇总，分析湖南省烟农专业合作社治理机制现状以及合作社的具体运行情况。

1.1 组织结构设立规范

调查的烟农专业合作社属于湖南省省级示范社，其组织结构都是按照《农民专业合作社法》规范设立的，组织结构设置相同。设置的组织结构主要有：权力机构成员代表大会、决策机构理事会及理事长、监督机构监事会，这是属于合作社的三大组织结构，此外还设置有独立于三大组织结构之外的经理层。在经理层的管辖之下设置有专业化服务队—育苗队、机耕队、植保队、烘烤队、分级队、运输队。专业化服务队设有队长，服务队队长以及成员主要为烟农提供烟叶种植的专业化服务。

1.2.1 成员代表大会代替全体成员议事

成员代表大会由成员代表组成，代表全体成员对涉及合作社的一些重大或者某个重大事项做出决定的议事机构。成员代表大会的召开次数反映成员行使民主权力的多少。如表1所示，32家合作社都召开了成员代表大会，最少召开1次，最多召开了4次。从中可以得出，烟农专业合作社都有按照合作社法规定召开成员代表大会，见表1。

1.2.2 理事会的积极性有差异

理事会作为合作社的决策机构，其成员主要由成员大会从本社成员中选举产生，理事会召开次数反映出合作社理事参与合作社事务管理的积极性。从表2中可以看出，湖南省32家合作社都召开了理事会，召开次数最少1次，最高达到13次。总的来说，理事会召开次数分布较分散，合作社理事参与事务管理的积极性存在差异，见表2。

图1 烟农专业合作社组织结构

表1 成员代表大会召开情况

表2 理事会召开情况

表3 理事长情况

表4 监事会召开情况

表5 会议记录情况

1.2.3 理事长身份具有多样性

从表3中可以看出，湖南省烟农专业合作社的理事长身份有村组干部、种烟大户、专职人员和其他身份。其中仅村干部身份的合作社有11家，占比34.38%；仅种烟大户身份的合作社有7家，占比21.88%；村干部与种烟大户双重身份的合作社有6家，占比18.75%。理事长由村干部和种烟大户任职理事长的占比达到75.01%，主要是因为村干部本身是村级组织的负责人，又长期代表村民与农民基层政府打交道，自然容易得到农民的认可，成为合作社的负责人即理事长；而种烟大户一般种植面积较大，种植技术较其它烟农成熟，在烟农中有一定威望，所以成为了合作社的理事长也在情理之内，见表3。

1.2.4 监事会的监督力度强弱不一

监事会作为合作社的监督机构，与理事会在合作社法中属于成员大会之下的两个具有平等地位的机构，主要对管理人员、财务情况及合作社经营情况进行监督。从监事会的召开次数可以反映出监事对于合作社事务是否进行了监督，监督力度如何。从表4中可以看出，召开1次监事会会议的合作社有5家，占比15.63%；召开2～5次的合作社有20家，占比62.50%；召开6～10次的合作社有7家，占比21.87%。整体情况来看，32家合作社对于监事会会议召开次数相差大，其监督的力度强弱也就不相同，见表4。

1.2.5 三会制度均有书面记录

成员大会、理事会、监事会会议召开都有会议记录，会议记录详细记载会议主题，会议内容，表决事项情况，参会人员等。合作社管理层可以通过查看会议记录了解事项执行进度，跟进进度慢的事项，开展未执行的事项，保证合作社事务按时按质按量完成。从表5可以看出，32家合作社中三会会议有记录的有29家，占比90.63%；没有会议记录的仅3家，占比9.37%，虽然在实际调查时发现会议记录明显是新补充的，可总体上还是表现了三会制度的书面记录比较完整，见表5。

2 湖南省烟农专业合作社治理机制存在的问题

通过问卷调查，结合实地考查与个别人物的访谈，发现其在治理机制上存在如下问题。

2.1 成员代表大会的民主性发挥不够

调查的32家合作社在制度中均规定成员代表大会表决采用“一人一票”的方式。这种方式能保证成员的基本表决权，也能实现事项决策的公开、公平、公正，但其履行的方式不同，效果也会截然不同。比如，有些合作社对重大事项的决策是采用在开会时公开询问是否有意见的方式表决，如果没有人当场站出来表示意见，就视同“一人一票”通过。有烟农私下对调查组反映，他们都是一个村的并且相互熟悉，即便有意见也碍于情面不便公开表示，有些人怕被“穿小鞋”或被孤立不真实表达自己的意愿。因此，根据表决方式可以在一定程度上反映成员代表大会的民主性是否流于形式。

调查显示，32家合作社采用匿名投票有9家，占28.13%；采用举手投票或公开询问表决的有23家，占71.87%，在投票时却没有实际的统票与计票过程记录，说明大部分合作社成员代表大会的民主性发挥不够，无法体现烟农对表决事项的真实意愿。

2.2 监事会职责履行力度不强

理事会与监事会在合作社法中属于成员大会之下的两个机构并具有平等的地位。从管理方面来看，理事长作为法定代表人，使得监事会成为理事长管理下的一个机构，对理事长及理事会的监督难以进行，无权参与理事会及经理的决策。从财务监督方面来看，32家合作社开展内部审计的有27家，占比84.38%；未开展内部审计的有5家，占比15.62%。在已开展内部审计的合作社中，由监事会进行审计工作的合作社有19家，占比70.37%，还有29.63%并不是由监事会进行。在个别访谈中有监事会的成员还表示看不懂账，要他们审计只是在已经写好的审计报告上签名，走走过场而已。因此，监事会的监督作用并没有实施到位，监督力度还不够。

2.3 合作社与村组织之间关系划分欠明确

农民专业合作社是以农村家庭承包经营为基础的互助性组织，在发展过程中，没有来自政府的行政干预，实行“入社自愿、退社自由”的原则，是农民自己的组织，是独立的市场主体，与村集体组织应该有严格的区分，相互的产权关系应该划分明晰，村集体组织也不该过多干涉烟农专业合作社事务管理。

从调查的32家合作社中，村干部占到了合作社管理层的53.13%，且绝大多数合作社的理事长由村支书兼任。可见合作社在实际运行中不仅没有和村组织划清关系，村组织还在合作社管理中起着重大作用。在这种情况下，合作社不仅不能独立于村组织存在，还可能成为村组织的隶属组织，直接由村组织对合作社进行管理。甚至在产权上容易导致产权混乱，对合作社后期管理非常不利。

2.4 合作社对烟草公司的依赖过度

烟农专业合作社在经营过程中最大难题就是资金问题。在合作社建立初期，烟草公司给合作社提供资金进行育苗大棚以及烘烤房的修建、烘烤机械的购买；在合作社发展后期，烟草公司给予合作社的烟农进行技术培训与指导，提高烟农烟叶生产技术。在烟草公司对合作社扶持力度如此大的情况下，导致合作社在发展过程中出现困难时，过多依赖于烟草公司来帮助解决，而不是合作社自身想办法进行融资来解决资金问题或其他难题，最终难以建立合作社的自主运营意识。

3 完善合作社治理机制的建议

3.1 强化成员大会作用

从成员大会、理事会、监事会召开会议情况来看，合作社形成了以理事会为核心组织的管理模式。但烟农专业合作社是为成员服务、民主管理的组织，应该更注重成员的地位，强化对成员权利的保护。为此，合作社应该强化成员大会的作用，以成员大会为组织结构的核心，通过发挥成员大会的作用来强化合作社的民主管理，有效避免合作社被管理人员所控制，减少“内部人控制”现象发生的概率。

3.2 有效约束理事长的职权

在合作社中由于理事长的职权过大，理事会集体的作用弱化，形成理事长专权现象，合作社成员的利益不能有效保障，不利于理事会的民主决策，违背了理事会作为合作社民主决策机构的初衷。因此，我国合作社的章程应该明确理事长的职权范围，对理事长的决策权限进行限制，将合作社管理中的重大事项的决策权赋予理事会，而合作社的理事长要按照章程规定，经过成员大会以及理事会授权后才能开展工作。此外，由于存在村干部任职理事长情况，对理事长的职权进行限制，可以有效避免合作社与村干部之间的交叉关系，降低理事长利用职务之便为村组织谋利的风险。

3.3 保障监事会的独立性

保障监事会的独立性是监事会发挥作用的关键性因素。要保障监事会的独立性，首先在监事会成员的任用上不能受制于合作社的理事长或其他核心成员，要从合作社成员中通过民主选举产生，监事会只对成员（代表）大会负责，独立于理事会及经理层，这样监事会才可以较好的行使监督权；其次，在权利构造上监事会应平等于理事会，两机构同属于成员（代表）大会下的两个相平行的执行机构，而不是从属关系，这样才可以实现不同权力之间的相互制衡。

3.4 健全财务管理制度

烟草公司需要指导以及帮助烟农专业合作社建立健全财务管理制度、会计核算以及信息披露制度。财务管理作为合作社管理的重心，不仅联系着合作社盈余分配，还联系着合作社成员与合作社、成员与成员之间的利益关系。因此，合作社需要对财务收支核算方法以及财务报告的内容加以明确，合作社财务人员还要接受烟草部门以及经管站提供的业务培训，保证合作社的财务工作实行独立的会计核算方法，实行资金的专款专用；对于合作社内外部获得的资金，要严格披露来源以及用处；年度财务审计工作要由有法定资质资格的机构进行，并出具审计报告，审计报告必须告知合作社全体成员，以保障成员的知情权、监督权等，切实保障成员的利益不受侵害。

3.5 建立金融贷款保护制度

合作社的资金来源少，为了有效避免农村金融机构因资金安全考虑而对合作社的贷款请求出现“惜贷”与“畏贷”现象，致使合作社无法继续运营情况的发生，国家可以为合作社建立金融贷款保护制度，在合作社出现资金难题而运营无法继续时，对于合作社的贷款申请农村金融机构必须接受，并且尽快将资金落实到位。但在金融贷款保护制度之下，国家对于合作社申请贷款要求必须加以规定，在执行中必须严格按照规定进行，以免出现合作社假造申请材料而套用资金。

综上所述，烟农专业合作社的治理机制问题是确保合作社正常运行的基础，不仅如此，还是促进农村经济发展与实现新农村建设的动力，这就需要坚持在不断探索中寻求最佳的解决方案，提高合作社内部凝聚力，建立完善的治理机制，使合作社管理更加透明、民主。

[1] 张满林．农民专业合作社治理机制问题研究．渤海大学学报（哲学社会科学版），2010，（3）：110～119

[2] Bourgeon，S．O．Rethinking incentives problems in cooperative organization．Journal of Socio-Economics，2004，33（4）：383～393

[3] 尹朝先，王飞，肖鹏，等．烟农专业合作社建设中存在的主要问题与对策．陕西农业科学，2013，（6）：211～212

[4] 安永景．广西农民专业合作社治理结构研究．广西大学，2011，31～35

[5] 唐亚，邓军蓉．湖北省农民专业合作社治理结构现状与对策—基于23家合作社的调查．长江大学学报（自科版），2013，（17）：85～88

[6] 罗静，柯油松，谢俊喜，等．加强烟农专业合作社建设与管理的思考．江西农业学报，2014，（6）：132～134

[7] 夏春萍，何嘉欣．我国农民专业合作社治理结构优化分析．东南学术，2012，（4）：29～35

中国烟草总公司湖南省公司科技计划重点项目“湖南省烟农专业合作社运行机制与绩效评价体系研究及应用”（14-15ZDBa08）；新型农民专业合作社内生发展机制与组织绩效研究（14k050）；湖南农业大学大学生科技创新基金项目“农民专业合作社带头人胜任力的评价研究——基于模糊综合评价法”（2016KCSK17）；湖南省社科基金青年项目“政策扶持对湖南省农民专业合作社绩效影响研究”（16YBA193）