美国与巴西土地冲突管理探析及对我国的启示

时间：2024-08-31

睢博莨，袁涓文

（贵州财经大学公管学院，贵州贵安新区 550025）

睢博莨，袁涓文

（贵州财经大学公管学院，贵州贵安新区 550025）

文章通过对美国和巴西土地冲突进行分析，对比两国土地冲突不同的历史发展、解决方式以及相关制度建设，从正反两个方面分析两国土地冲突管理的成功经验与困境，该文认为我国在土地冲突管理中要注重社会公平，维护农民的基本权利，同时改革完善土地管理体系及相关制度法规，明晰土地产权，强调土地利用规划中的公共参与，以化解土地冲突，推动土地资源的可持续利用。

美国巴西土地冲突管理启示

1 美国土地冲突管理

1.1 美国土地冲突的历史发展

美国土地冲突出现的时间最早可以追溯到英国在北美地区建立殖民地阶段。从1607年到1775年，英国殖民者在北美东起大西洋沿岸，西至阿巴拉契亚山脉的狭长地带建立的13个殖民地，这也成为了美国建国之初的13个州。殖民的进程往往是一个社会重建和更新的过程（李剑鸣，1999），对于殖民于北美地区的英国人来讲，首先要处理与当地印第安部落的关系，而这就必须牵扯到对土地资源的争夺，这也是殖民者生存和发展的前提。在移民的初期，殖民者通常选择落脚于当地土著部落遗弃的土地上，所以并未引起较大的冲突。随着殖民地的经济，文化，政治环境逐渐成熟，大量移民涌入北美地区，原本的土地已无法满足现实的需要，必须通过“购买”、掠夺等方式将原本属于印第安人的土地占为己有（张文彪，2002）。这一过程不可避免的引发了当地部落的不满，由土地争夺而导致的冲突不时发生。对于获得的土地，英国政府以及殖民地当局按照本国法律和习惯向移民进行分配，这使得殖民地的土地相关制度仍然体现着封建性，例如庄园制、土地继承制度、租佃制等都沿袭了母国的制度，其中最重要的就是土地占有权与所有权在法律上的分离（英国的全部土地在法律上都归英王或国家所有），是一种不完全的土地私有制。“七年战争”后，英国对北美殖民地全面加强控制，损害了殖民地各阶层人民的经济利益，人们开始质疑和挑战这一封建性的土地制度，冲突也随之增多，例如拒绝缴纳代役租（quitrent），抗议对农产品征收重税等。在经历了独立战争和南北战争后，美国逐渐成为了一个完全独立的民族主权国家，使得土地制度走向了完全的私有制。在随后长达一个多世纪的西进运动中，通过购买、掠夺、兼并等方式，国土面积由1790年的230.25万km2增加到了1898年的936.28万km2（严金明，2001），这为美国的经济发展奠定了基础（秦明周，2001），但土著居民的生存空间受到了严重的侵蚀，土地冲突演化为大规模的武装斗争。

在西进运动早期，联邦政府一方面通过向个人出售土地而积累了大量财政资金，同时将其余土地无偿划拨于各州政府来促进西部地区交通、教育等基础设施和公共服务的发展（李敏纳等，2016），这也催生出了大量的土地投机现象，中下层移民无法支付高昂的地价，而资本雄厚的投机商则凭借雄厚的财力占据了区位较好土地，使得土地资源分配结构畸形，激发了中下层移民的严重不满。为了解决这一问题，到19世纪中期，美国政府出台了一系列宅地法令，向每个移民西部的居民无偿划拨或低价转让大量土地，并逐年增加面积，同时修筑铁路，扩大西部开发范围。这一做法满足了大批中下层移民的获得土地意愿，但也加速了人口西迁的进程，在短时间内对土地资源的开发强度大大超出所能承受的范围，人们无意去保护现有土地的生产力，更多的是去开垦新的土地，使得整个19世纪“屠宰土地”的现象愈演愈烈（何顺果，1992）。进入20世纪，大部分州都将土地使用的管理权下放到了各个地方政府（马忠玉，吴永常1996），一系列的政策刺激使得大量人口移民于落基山以西的区域。这一时期，各州政府并没有统一的土地利用规划，这就使得地方政府为了增加财政税收，对土地进行掠夺式的开发（吴天马，1996）。美国西部地区大多属于干旱和半干旱的气候环境，难以支撑大规模掠夺式的土地开发，森林和草原资源急剧减少，原本3.24亿hm2的原始森林到罗斯福总统执政时减少到了不及0.81亿hm2，密西西比河以西0.47亿hm2的草原由于大量移民的定居和开发遭到了不同程度的破坏和退化。1934年5月美国爆发了多场强沙尘暴，历史上称为 “黑风暴”，波及范围占到了国土面积的75%，大平原40.47万 hm2的农田上5.08～30.48 cm肥沃表土全部丧失，冬小麦的年产量减少了51亿kg。

二战结束后，美国经济实力跃居世界第一，农业开发开始推行大规模机械化运作，并实行大农场管理方式，一般采取单一化种植和连作形式。同时为了满足人口数量持续增长，农场普遍开始使用农药和化肥来增加产量，对土壤质量造成了严重的影响。在城市发展方面，美国一直采取低密度蔓延式的发展方式（马忠玉、吴永常，1996），在城市发展早期，这一方式促进了社会经济的发展，提高了人民的居住舒适度。但是随着人口向外扩散，城市范围延伸到周边的郊区，人口集中程度逐渐降低，郊区化现象愈发普遍（马祖琦，2016），甚至蔓延到了邻近的城市，形成了“都会地区”。在“城市蔓延”过程中，一方面得大量郊区农田变成建设用地，自然植被遭到严重破坏，土地资源严重浪费，打破了原有的生态生态平衡。另一方面造成城市基础设施利用效率低，为了满足城市扩大带来的市政服务需求，大量财政资源必须投入到基础设施建设当中，工作区与生活区间的距离逐渐拉大，使得交通拥堵、空气污染、公共服务成本增加、贫富差距扩大等问题愈发严重。到了20世纪70年代，美国人的总居住面积较20世纪40年代增长了近1倍，主要集中于郊区和非都市区，其后果就是农地和其他土地资源的急剧减少，人地矛盾日益突出（林目轩，2011）。

1.2 美国土地冲突管理的主要途径与经验

通过梳理美国的发展历史，发现在不同时期经济发展背景下，美国土地冲突问题都显现出不同的特点。针对环境日益恶化，土地资源破坏严重的现状，美国政府从20世纪30年代后期就开始重新审视土地资源开发利用的相关政策制度，通过转变土地开发利用思路、注重土地资源和生态的保护、建立保护区、建立合理高效的土地资源管理体系、调整和完善土地政策以及相关法律制度等措施，逐渐化解土地冲突问题，土地资源得到了较好的保护。

第一，土地资源的开发和利用更加重视紧凑和高效，重视对土地资源和生态的保护。为了缓解西进运动中资源粗放式的利用而造成的严重的生态问题，联邦政府开始重视土地资源及其生态环境的保护，从大规模的开发逐渐转向严格的保护。通过建立保护缓冲带、防护林和农林符合耕作体系，不仅有利于保护野生动物的栖息地，同时为生态的保护奠定了基础。针对水资源和森林资源的保护专门成立管理机构，并颁布多项法律法规，如1934年通过的《泰勒放牧法》、1935年通过的《土地资源保护法》都成功遏制了大规模的土地开发行为。为了进一步保护自然资源和历史遗迹，联邦政府从1872年成立了黄石国家公园，至今共建立了59个国家公园，将大约3.4万km2的公有土地纳入保护范围，从而免遭开发破坏。

第二，限制农地和城市建设用地的开发规模，严格控制农地向建设用地的转化，保护城市周边农田、森林资源免受城市侵蚀。对于农业的发展，由最初的粗放式经营逐渐转而开始控制生产，以减少农产品过剩对土地的资源的浪费，鼓励农户休耕以恢复土地的肥力，实现水土资源的保持。例如美国政府为了让农场主减少产量，将农地退出耕作（龙花楼等，2000），1956年实施的 “土壤银行”计划将退耕的土地划入土壤银行，除种草植树外不得用于耕作和放牧。政府给予参加项目的农场主相应的补助，在农产品价格和地租上进行补贴。在城市土地利用方面，对城市开发面积进行限制，并实行分区制，规定某些区域只能用于农业开发，禁止城市扩张对农田和林地资源侵蚀。对已建成的城市区域，鼓励土地再利用，加强利用程度，增加旧城区就业机会。通过税收手段对建设于已开发地区内的项目进行相应优惠，对建在城市边缘的项目征收开发边际税。同时成立社区问题综合工作委员会，对交通进行更加合理的规划，提高开发管理效率，鼓励开发高密度居住区，协调相应的公共服务，以便化解土地利用冲突的问题。

第三，构建了清晰的土地产权制度，土地管理体系合理高效。在美国目前的土地总面积中，59%属于私人所有，州政府以及地方政府合占39%，余下的2%的土地为印第安人保留地。联邦与州、地方在土地权属上各自独立，3者之间没有隶属关系。美国的土地所有制是典型资本主义私有制，这为构件清晰的土地产权制度奠定了基础，清晰的土地产权不仅有助于增加土地流动性，使得土地资源可以高效合理的配置，同时也保护了土地权益不受侵犯，遏制土地冲突的发生（张伟等，2016）。虽然公有土地占比较小，但如果美国政府出于国家和公益事业的需要，在经过严格的民主审议和管制审批后，可以以同质量土地交换或者按照市场价格征收私人土地，实现土地的整合（靳相木等，2016），满足公共服务需求。在土地管理方面，联邦政府主要依照土地资源的类型进行部门划分（李茂，2009），农地、林地、地下和地上资源、河流流域以及印第安人居住地的管理分属于不同部门管辖，对管理范围和职责都进行了明确。成立于1946年1月的内政部土地管理局，是管理联邦土地的主要部门，同时对州和私人土地进行协调。各州和地方政府可以根据自身情况在宪法允许的范围内进行土地管理，管理效率较高而且方便民众参与，联邦政府则主要起到引导和约束的作用，政策的灵活性较高，目的就是确保土地资源的可持续利用，维持土地最佳利用状态。

第四，土地利用规划具有严格的法律效力（吴志伟，2015），且建立了完善的公众参与机制。各级政府的土地规划需要按照一定法律条例程序进行编制和论证，此过程一般要经过数年时间，最后通过议会的批准，以法案的形式向社会公开，上级政府不参与规划的批准。在实施规划期间一旦出现争议和冲突纠纷，法院根据规划作出相应判决（刘旭，2007）。联邦政府为了维护公众群体的共同利益，在20世纪60年就将公众参与理念引入土地利用规划中，首先在联邦政府、州政府的法律中都明确规定了公众参与政策制定的权利；其次在机构组织和程序执行上都给予了足够的保障，积极构建政府、专家和公众3方之间的沟通体系，使得民众详细了解规划编制的信息，避免了信息不对称导致的误解与冲突；再次，将公共参与贯穿规划全过程，参与形式多样化，满足不同阶层公众参与意愿（李雅兰，2012）。最后，公众参与程度较高，例如土地利用规划中的票决制度就强调了公众在涉及环境问题土地利用规划中具有投票的权利（吴亮，2015），对投票结果政府必须遵守，这反过来对行政机关具有较大的约束力，充分维护了公众的利益诉求，最大限度的避免了公共政策失范，保障了决策风险的合理水平。

2 巴西土地冲突管理

2.1 巴西土地冲突问题的历史发展

16世纪到18世纪初期，葡萄牙殖民者首先来到巴西东北部，由于气候适宜土壤肥沃，沿海地区被逐渐用来经营甘蔗种植园，忽视粮食生产的重要性，严重依赖于进口，导致了农业结构不合理。在此期间，大庄园制度逐渐建立起来，剥削当地农户利益，而且历届巴西政府都对种植甘蔗的庄园主进行补贴，来推持半封建制度（梅仁，1964），阻碍着生产力的发展和生产关系的改变。到19世纪中期，巴西南方的咖啡种植逐渐取代甘蔗种植，成为国民经济最重要的部分。咖啡园对土地的利用依旧是粗放式的经营，一旦土地肥力枯竭，庄园主随即开垦新的土地进行种植，而将那些贫瘠的荒地留给佃农进行种植，土地占有极不平衡，贫富差距逐渐拉大。到20世纪初期，大庄园主和地主几乎控制了巴西将近75%的土地，其经济和政治影响力依旧强大。只有不到3%的农民拥有自己的土地，土地私有化程度极高，而且大量集中于少数经营者手中，土地分配结构畸形，这就造成了土地资源无法进行合理开发（周红利，2010）。首先，大地主利用垄断的地位，闲置大量土地，依仗国内经济的增长，通过土地进行保值或投机，并未进行农业经营，导致了土地利用率较低（郭文华，2006）。而另一方面却是许多农民陷入到无地可种的窘境（埃利萨·P·赖斯，仕琦，1991），大部分农民无法通过农业生产来维持生计，只能涌入城市通过出卖劳力勉强生活。严重的社会不公使得广大农民和农业工人开始反对大庄园主的残酷剥削，为实现废除大庄园制，改革土地制度的目标进行了长期斗争，冲突事件不断，造成了严重的社会问题。

2.2 巴西土地冲突管理的主要措施

巴西国土面积高居世界第五，森林覆盖率高且土壤肥沃，然而在这样优越的条件下，巴西却成为了一个农业基础薄弱、土地资源利用方式落后、土地分配不均、贫富差距巨大、政治动荡的国家，由此引发的土地冲突又反过来制约着经济社会的发展。巴西政府以土地改革作为切入点，以期化解这一恶性循环。巴西的土地改革早在19世纪中期就已经开始，然而改革最初目的并不是分给农民，维护正当利益，而是通过法律手段进一步巩固庄园主的利益，例如规定不得将土地以低价出售给农户。进入20世纪，旧的大庄园制度随着咖啡产业生产过剩开始逐渐瓦解，国家也开始以宪法的形式保障农民的土地权利（黄松甫，1987）。例如1934年颁布的宪法中规定，政府在对农民给予合理补偿的前提下才能对土地予以征收，要体现土地的“社会作用”（郭元增，1991）。1937年和1946年对宪法进行修改，增加了保障占地农利益的条款，而1947年的宪法更是明确规定农民在土地分配上享有平等的机会。到20世纪60年代军政府统治下，巴西的土改更加注重土地的合理分配，力图维护小农的利益，实现社会公平。

第一，征收闲置土地，提高土地利用率。巴西政府从20世纪60年代开始通过各种手段，征收大庄园主闲置的土地转为国有后，继而分配给无地或少地的农户。在1988年后，通过修改宪法，将进行农业生产活动、保护环境和遵守劳工等义务作为大庄园主的社会责任予以明确，使土地资源得以充分利用，同时通过税收手段缓解土地闲置现象。到2000年，共有46.5万的无地农户获得了政府分配的土地（苏振兴，2014），对消除贫困，缩小贫富差距，化解土地冲突起到积极的作用。

第二，推动家庭农业的发展，通过信贷支持、技术推广、成立合作社等形式推动农业现代化进程。1985年新政府上台后，鼓励农民到中西部地区开发进行农业生产（杜国明等，2015），开发后备耕地，同时给予农户简化贷款程序和降低利率等优惠措施，提高国内的农业竞争力，为经济结构转型奠定基础。

2.3 巴西土地冲突管理中存在的问题

虽然各届政府都不遗余力的改革土地制度，但是成果却微乎其微，甚至引发了更大规模的土地冲突，严重影响了社会的安定。例如，巴西政府在1964年颁布了皆在推行农业现代化的《土地法令》（Land Act of 1964），然而其补贴农业信贷的措施使得大量小农庄被兼并，土地更加集中，虽然在1988年进行了进一步的修改，但是政治体制固化以及较弱政策执行力最终制约了土地改革进程（武剑，2009）。

首先，由于巴西政府所控制的土地面积并不多，主要是通过先向庄园主购买征收一些荒地，然后再以较低的价格转让给无地或少地的农民，并颁发相应的权属证件（刘婷，2006）。而农民在获得土地之后在10年内不得转让出售，必须用于农业生产。巴西的土地农户的数量将近1 200万，但是政府每年可转让的土地却十分有限，土地改革进程缓慢，个别州的土改委员会甚至没有执行政府土改政策。除此之外，庄园主通常把品质较差的土地出售给政府，政府转让给农户后由于生产力较低，无法维持农户家庭正常的生活，所以只能再次放弃土地，融入周边城市，这也给城市的发展带来了巨大压力，改革进程趋于停滞（马冉冉，2006）。

其次，国内各党派利益之争也影响了土地改革的实施。左派政党和左翼组织力图维护农民的土地权益，甚至在各自的政治纲领中都将解决农民土地问题作为奋斗目标。但在联邦议会中，大农场主的政治势力相当庞大，公开反对土地改革，极力维护既得利益。在巴西现有的政治体制下，很难进行彻底的土地改革，党派之争，利益之争最终导致了更大规模的土地冲突，严重制约了巴西经济的发展。

最后，经济结构的失衡也是导致土地改革进程缓慢的重要因素。20世纪中期后，巴西经济实现了两次较大规模的发展，年增长率接近10%，工业产值大幅增加。但是由于土地问题一直得不到解决，农业和工业结构极不合理，只将农业中心放在甘蔗、咖啡、大豆和棉花等出口作物上，严重忽视国内粮食生产，长期依赖于进口，使得巴西的大量人口难以达到温饱水平。再加上土地高度集中，社会财富也随之集中在少数人手中，导致地区经济严重失衡，制约了国内的需求，最终也影响经济的健康发展。

3 结论与启示

该文通过对美国和巴西两个美洲地区国家的土地冲突问题进行分析，从历史的发展探讨两国土地冲突问题的起因和影响。对比发达国家与发展中国家，可以很直观的了解不同经济社会背景下土地冲突问题本质、改革措施异同以及解决土地冲突成功经验与存在的困境。

我国作为最大的发展中国家，农业人口数量庞大，人地矛盾尖锐，土地冲突问题众多，这在一定程度上与巴西情况相似。近年来我国一直致力于农业现代化的建设中，围绕土地相关制度的改革也在稳步推进，巴西土地改革中的困境表明，在土地冲突管理要更加注重社会公平，维护农民的基本权利。同时借鉴美国处理土地冲突问题的成功经验，改革完善土地管理体系及相关制度法规，明晰土地产权，强调土地利用规划中的公共参与，为我国解决土地冲突问题、实现农业现代化提供保证。

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