山西煤炭多元生态补偿机制的完善

邸宁

【摘 要】 新中国成立以来，在能源推动经济和社会飞速发展的同时，山西省在煤炭资源大规模开采过程中造成了一系列生态灾难，环境问题逐渐恶化，生态经济损失严重。煤炭生态补偿机制作为一种环境服务付费形式是解决人类社会、经济以及生态环境之间平衡发展的重要举措，受到各国政府和研究学者的重视。当前，山西煤炭生态补偿机制的发展依然存在诸多问题，通过研究分析国外煤炭生态补偿的有益经验，提出相应的措施来促进山西煤炭多元生态补偿机制的进一步完善。

【关键词】 山西煤炭;生态灾难;多元生态补偿机制

【中图分类号】 F22 【文献标识码】 A

【文章编号】 2096-4102（2020）02-0053-03

山西是我国的第一产煤大省，在已探明的能源资源总量构成中，山西煤炭占有87.14%。然而，由于煤炭产业具有高污染性，煤炭资源为山西带来利润的背后却又使其饱受着环境污染的诟病。煤炭开发作为基础能源产业，煤矿区的生态恢复与治理已成为当前山西生态文明建设面临的重要突破口。山西虽然提出了相关的内容和措施，但现有的生态补偿机制仍然存在许多问题，建立多元生态补偿机制已经成为当务之急。

一、山西现行的生态补偿机制存在的问题

2007年，山西省作为煤炭产业可持续发展试点省份，提出了一些生态补偿的措施和政策。但是山西现行的生态补偿机制仍然存在许多不足，主要有以下几个方面：

（一）煤炭资源开发的生态补偿法律法规不健全

山西的生态补偿机制之所以没有发挥明显的作用，根本的原因在于生态补偿方面的法律法规不健全。其一，现有的关于矿区环境保护的措施和征收的生态补偿费都不是以生态补偿为主要目的，尚无针对生态补偿的相关法律出台。其二，尽管我国在《矿产资源法》和《环境保护法》中提出了“谁开发，谁补偿，谁破坏，谁恢复，谁受益，谁补偿”原则的要求，但没有结合山西实际形成可操作性地方法规，也没有对生态补偿方面的补偿主体、补偿对象、程序和范围进行明确的规范。其三，执法能力薄弱，出现有法不依的现象。主要表现在山西环境保护执法机构不健全、执法人员专业素质低、执法经费保障不足等。

（二）生态环境历史欠账多，生态补偿资金缺口大

根据山西省国土部门最新的统计，煤炭开采破坏生态环境经济损失至2020年至少可达850亿元。在环境遭到破坏的同时并没有预留足够的资金用于生态恢复和发展，造成巨大的生态环境历史旧账。山西每年直接用于煤炭环境保护的资金仅占煤炭工业总产值的0.3%，生态污染治理投资与达到基本控制住环境恶化加剧的水平还相差甚远，可谓“旧账未还，新账又增”。

（三）煤炭资源开发生态补偿费缺乏科学性

山西虽然从2007年开始向煤炭企业征收煤炭可持续发展基金、矿山环境恢复治理保证金和企业转产发展基金等，但是存在生态补偿收费标准不科学的问题，主要体现在：1.山西煤炭生态补偿费的收取标准基本依据仍然是煤炭市场的行情，而不是依据对生态环境造成的破坏和损失。2.生态补偿金征收的费用较低、规模小，与满足生态恢复成本的需要之间相差甚远，导致生态补偿费的严重不足。3.目前我国矿产生态补偿费的征收种类多，征收主体不统一，各部门之间缺乏协调，存在着多个部门对同一对象进行多次收费的现象。4.生态补偿的方式有资金补偿、实物补偿、政策补偿以及技术教育补偿。山西现阶段生态补偿主要是通过收取税费的资金补偿，补偿方式单一。

（四）煤炭行业管理弱化，缺乏统一有效的煤炭监管体系

近年来由于煤炭行业管理弱化涌现出了一系列的问题。一方面，我们已初步建立起市场起决定作用的社会主义市场经济体制，但我国政府对煤炭行业的管理约束过多过紧，没有利用市场发展的优势而与市场经济要求相脱节，使得煤炭行业发展滞后。另一方面，由于生态保护与治理工作涉及林业、农业、水利、土地等多个部门，而目前我国煤炭行业管理体系中各管理机构的職责划分比较混乱，只注重本部门的利益和职能，缺乏专门系统的生态恢复与治理监管部门。这就导致权责不清、责任推诿等一系列矛盾和冲突频繁发生，同时也造成资源的无序开发和环境污染等现象愈发严重，煤炭生态补偿工作缺乏统一有效的监管体系。

二、国外在煤炭开采生态补偿机制方面的经验借鉴

虽然我国与西方国家制度和国情不同，但通过对一些国外典型国家（美、德、澳、英）在资源开发利用过程中关于环境问题的生态补偿理论和实践的研究分析，可以为山西生态补偿机制的完善提供有益的经验借鉴。

（一）美国生态补偿制度的核心内容

作为世界上最早开始对生态补偿进行研究的国家，美国的生态补偿机制发展成熟。从立法上看：美国以1920年颁布的《矿山租赁法》开启了生态补偿的法制化道路。同时通过州立法和联邦立法形成了完备且操作性强的法律体系。其中1977年颁布的《露天采矿管理与（环境）修复法》成为美国立法史上第一部全国性矿区环境恢复的法律，并确立了“谁破坏，谁恢复”的原则。从具体措施上看：首先，美国采用新老矿山分治的方法，旧矿山由国家来承担恢复责任;新矿山则根据“谁破坏谁恢复”的原则由煤炭开采企业来承担补偿责任。其次，美国独创性地在资源开发利用过程中实行行政许可证与生态保护补偿两者之间的挂钩制度，即企业在申请开矿权时必须递交生态恢复方案和缴纳生态复垦保证金，二者缺一不可，否则将不予发放开采许可证。如果企业最后完成复垦任务则退还复垦保证金;如没有完成复垦任务，将把复垦保证金支付给第三方的专门机构来进行生态复垦工作。

（二）德国生态补偿制度的核心内容

从法律上看：德国现行的民法典、商法、经济补偿法等都有针对性的对生态补偿提供原则性的指导，形成了完备的法律体系。《德国民法典》明确规定生态补偿是一种公益行为，每个矿产资源开发者都应该承担环境恢复和补偿的义务。此外，《矿山法》对于补偿的主体、对象、尺度、环境达标要求和复垦基金的预留等方面进行了严格的规定。从具体措施上看：德国政府为了提高生态补偿工作效率专门成立了矿山复垦公司;德国也采取新旧矿山分治的方法，成立了“鲁尔煤炭区开发协会”这样的专门负责老矿区生态破坏恢复的环境部门;政府规定企业必须抽取年利润的3%作为复垦专项基金，专款专用，专户储存，来起到缓解环境恶化的作用。

（三）澳大利亚生态补偿制度的核心内容

澳大利亚制定了《采矿法》和《矿产资源法》针对矿区土地复垦和保护环境方面的法律法规。这些法律规定：一是煤炭开采企业必须恢复已经破坏了的土地;二是在取得开采权之前必须提交详细的开矿项目规划书，同时要求探矿、采矿和复垦三管齐下，同时展开;三是煤炭开采企业必须缴纳复垦保证金，承担矿区复垦的责任。从技术上看：澳大利亚拥有世界领先地位的土地多种复垦技术，严格要求土地复垦工作要按照不同的阶段不同标准来进行。从具体措施上看：征收复垦保证金和激励政策同时并举，也就是实行复垦保证金制度的同时对于复垦工作完成不错的煤炭开采企业实行优惠政策：优先拿到开采许可证、比其他企业少缴纳保证金和复垦土地再次开采权等。

除了以上几个主要国家的生态补偿制度的经验，加拿大还实行矿山环境评估制度和建立了关于废旧矿山的信息系统;印度采取煤炭开采项目的竞争招标工作等。

三、山西煤炭开采多元生态补偿机制的完善

我国在“推进法治中国建设”和“生态文明建设”的双重战略行动中，迎来了生态补偿机制构建的发展机遇期，应该学习西方先进的生态补偿机制的理论与经验并结合山西区域实际，提出多元生态补偿机制的措施：

（一）完善生态补偿立法，加大非法行为处罚力度

在推进法治中国建设的大环境下，通过法律手段来构建生态补偿机制符合当代的法治理念。一方面，根据山西省煤炭发展特色和实际要对已有的生态补偿方面的法律法规进行更新和完善，更具有生态补偿的性质，提高生态补偿的效力;同时要出台新的法律法规，要从法律上明确生态环境建设与补偿的主体（政府、企业）、对象（煤炭资源的价值、生态环境的价值、矿区居民）、途径（实物、资金、政策、技术）、范围、标准、法律责任等一系列问题，使我国的生态补偿工作有法可依。另一方面：健全执法机构，提高执法能力，对于造成严重污染事故和生态破坏的煤炭开发企业，加大非法处罚力度，促进生态补偿工作顺利进行。

（二）明确“新账”与“旧账”的生态补偿责任主体

补偿责任主体明晰是实施矿产开发生态补偿的前提。“新账”和“旧账”的破坏主体都是煤炭开采企业，由于生态补偿的主体没有明确规定导致相互推诿，生态补偿工作被搁置一旁无人管理，因此要清楚地界定生态补偿主体和客体。如果是矿产开发和整合前的旧账补偿和一些企业自身难以承担的治理恢复项目，由当地政府或上一级政府承担补偿责任;新账的补偿，则按照“谁破坏，谁恢复”的原则由企业自身承担。目前我国矿区生态恢复和治理主体多数仍然是政府，生态治理是一个系统性工程，难度大，是全社会所有成员的共同责任，因此要逐渐利用补偿主体多元化的方式来分担补偿重任。

（三）建立煤炭生态补偿金多元化融资渠道

在“旧账未还，新账又增”的形势下，仅依靠政府投入显然不足，需要建立煤炭生态补偿多元化融资渠道。

1.现有煤炭企业开采自然资源从中获利并对生态环境造成破坏，有义务通过收取一定的生态恢复治理补偿金来对生态环境的破坏做出补偿。

2.生态建设属于公益性事业，政府可以通过财政支出的方式来进行生态补偿。目前，由于我国的生态补偿金收费标准过低，虽然拥有部分生态补偿性质，但远不能弥补对生态环境的破坏。通过提高收费标准，形成政府生态补偿的财政支出，用于生态环境恢复工作。

3.国债是国家重要的融资渠道，因此国家可以利用国债来筹集资金用于生态环境补偿。借助国债资金，还将带动企业、地方、银行等资金的投入，为生态补偿提供强有力的资金支持。

4.如今人们环保意识的增强以及5G时代的到来，公众可以利用一些公益众筹网络平台鼓励企业或公众个体加入恢复治理废弃矿山的行动，广泛动员全社会的力量共同参与。

5.积极开展对外交流，广泛引进外资，通过与有经验的西方发达国家合作来共同投资生态补偿工作。

（四）有效利用和管理生态补偿金，完善生态补偿金制度

2007年3月，山西省正式启动煤炭工业可持续发展试点工作，国家给予山西省煤炭工业三项经济补偿政策，征收可持续发展基金、煤炭企业矿山恢复治理保证金和建立企业转产发展基金，需要提高生态补偿金征收标准，完善生态补偿金制度，以促进煤炭生产外部成本完全内部化。山西省境内所有煤炭生产企业依据统一制定的标准：例如矿井服务年限和生态破坏程度等，分年按月提取生态补偿金，列入企业生产成本。需要注意的是生态补偿费应包括在开发过程中对土壤资源、水资源、森林资源、草地资源、道路、河流等造成的破坏都予以恢复补偿的费用。

（五）建立系统完善的生态补偿监管机制

煤炭开采对生态环境的污染破坏是多方面的，生态环境问题由环保、水利、土地、林业、农业等多个行政部门进行分管。各部门分别执法形不成合力，缺乏系统的管理，不利于煤炭生态恢复与治理。为了更好地整合管理各部门的工作，我国应组建一个专门的矿区生态环境管理部门，建立生态补偿的激励机制，对生态恢复做得好的企业给予一定的优惠政策，通过激励政策来鼓励企业积极参与到生态补偿的活动中。同时加大对现有煤炭开采企业的监督管理力度，对不能达到环境保护标准的企业限产或者强制关闭。

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