空间规划体系下的用地规划协调研究讨论

苗苗

摘要：区域规划在各类空间规划中处于最宏观层次，是对区域发展蓝图的总体描绘，区域规划的主要任务包括资源利用与保护，区域发展定位与目标，经济结构与布局，城镇与乡村居民点体系，基础设施与公共设施，环境治理与保护，区域空间管制与发展对策等，在区域规划中，用地规划问题是一个重点内容。本文分析了空间规划体系的具体内容，探讨空间规划体系下的用地规划协调相关问题。

关键词：空间规划体系;用地规划;协调;研究

在改革开放以来，我国继续推行空间战略，在这一过程中，空间规划发展中的矛盾问题逐步凸显，在多规融合的实施中，是致力于解决各类规划的协调，建立统一的空间管制体系，这能够解决空间冲突的问题。在空间规划中，用地规划是一个关键内容，用地规划制度充分考虑到各类问题，可避免出现“三规割裂”的负面影响。

1 空间规划体系的内容分析

第一，国民经济与社会发展规划：国民经济与社会发展规划就是对社会发展、经济发展做出的总体性纲领和指导性文件，具有重要的战略意义。在社会的发展中，国民经济与社会发展规划被置于了空前地位，也是其他规划的前提和依据，具体的内容包括规划背景、公共设施、规划目标、产业重点、空间布局、基础设施、资源环境等方面的内容。

第二，主体功能规划：在“十一五”规划纲要中，我国提出了主体功能区规划，这一规划是根据我国在土地开发密度、未来发展潜力、资源承载力等方面做出的估计，是对未来人口、经济、城镇化发展的空间布局。

第三，土地利用规划：这是根据基于用地的计划与社会经济可持续发展要求，对整体的用地结构进行布局和规划，主要内容包括建设用地、占用耕地、占用与保护土地、整理与开垦等，这是开展土地用途广管制的一项重点工作，在现有的空间规划体系中，土地利用规划是一项重中之重。

第四，城乡规划：从2007年开始，我国开始推行城乡规划理念，城乡规划主要是沿用前苏联的规划理念，并考虑到我国城乡发展的特点，进行不断的优化，其内容涵盖城乡空间格局、经济发展两个方面。

第五，环境保护规划：伴随着全球对于环保问题的重视，我国也开始进行环境保护规划，从1973年我国首次提出“全面规划、合理布局”的环境保护工作政策后，在这一内容上进行了不断的深化。

2 空间规划体系下的用地规划协调研究

为了更好地调节社会经济，政府做出了多种类型的规划，其目的是为了国家发展而更好的服务。从理论上来看，区域规划不应出现冲突和矛盾，但是，在我国社会经济的发展中，规划冲突是一个客观存在的问题，在改革开放前，我国实施的是计划经济体制，对于土地利用和规划并不迫切，城市规划则是为了更好的促进工业发展。在改革开放之后，土地的重要性逐步显现出来，成为了地区竞争的重要要素，对此，各级政府在兼顾粮食安全和生态安全的同时，编制了《土地利用总体规划和城乡规划》，以平衡土地要素的配置，消除土地在市场机制上存在的缺陷。在社会经济的快速发展下，由于政府治理结构存在调控条块分割，出现了一些资源和环境上的矛盾问题，各级政府出于自身的职能考虑，在规划中的冲突也越来越明显。同时，在进入了经济新常态后，需要致力于解决当前部分规划的不协调问题，针对空间规划体系，从秩序上进行重构，提升政府对于空间治理的管控水平。在这一背景下，国家提出了“多规融合”，就是在现有空间规划的基础上，应用信息化手段和底线思维对城市空间管控中的各类问题做出了创新性的解决。在空间规划体系下的用地规划协调上，需从几个方面着手：

2.1 对用地类型的协调

从空间规划用地类型的划分来看，其标准多元，在实践中，也常常出现概念混乱的问题，尽管在区域规划上没有对土地类型的划分作出明确规定，但是，在基础设施的规划与产业规划上，对土地利用类型提出了规定。根据相关的规定来看，土地类型可以划分为农用地和建设用地以及未利用地三个方面，对土地类型的分类有助于编制规程的衔接和转化，在用地规划上，需要确保规划的协调性，打造分类体系，具体需要采用几个方式：第一，构建顶层分类框架：基于生态文明建设要求，为了适应国土空间管制需求，需要搭建用地顶层分类框架，比如，在农用地方面，这是直接为农业生产而服务的土地，包括园地林地以及其他的农用地类型;第二，建立城乡统一的建设用地类型，参照城市用地分类与规划，建设用地标准分类体系，在实践中，要防止出现歧义问题，尽可能少的进行名称调整，为了适应发展新要求，需定期对分地用地进行细化和调整;第三，关注耕地保护工作，打造科学的农业用地分类体系，农业用地主要包括耕地和园地，有着农业生产的功能，在用地分類规划上，需要根据空间国土管控要求进行细化，强化农地管理力度，以满足农业生产和农地整治工作作为前提条件。在具体的实践上，需要建立城乡统一的用地分类标准，严格遵循国家对于不同地区的用地分类规范标准，保障分类体系能够发挥出应有价值，对此，需要持续推进农业用地类别体系的优化结合，国土管控要求细化耕地、农田、湖泊、林地等生命共同体类型，建立适合的配套设施，确保规划能够满足农业发展要求。在用地分类协调上，还要建立科学的规划协调目标，针对不同级别的土地种类进行划分，比如，农业用地可以划分为一级土地类型，将农业用地与第一产业之间对照，建设用地可以划分为二类和三类土地，分别与第二产业和第三产业对照，让土地分类能够与对应的产业进行覆盖，通过多种形式来提高土地资源的利用价值。

2.2 对用地规模进行协调

在空间规划上，用地规模协调是一项核心工作，在这一方面，《城乡规划法》中有明确的规定，对于城市总体规划和乡村规划的编制，需要严格遵循相关的法律法规，根据社会发展规划、国民经济的发展需求，确保土地利用总体规划中各个环节衔接，让空间土地利用总规划和城市总体规划之间能够相互协调，科学安排建设用地。同时，建设用地规模要与土地利用总体规模相符，保障用地规模的协调性，进行宏观调控，推进可持续发展战略和生态建设的实施，以供给、制约和引导需求作为出发点，进行统筹规划。当然，上述方法并非万能的，在城市规划中，需要考虑到不同城市的实际特点，对用地进行有效控制，协调好土地需求关系和供给关系，明确具体权限。

2.3 对用地布局进行协调

用地规划的协调关键在于布局的协调，从土地利用规划的实际情况来看，在具体的操作中，用地布局协调还存在诸多问题，严重影响了规划的可操作性和科学性，在规划环节，也存在很多因素，无法精准预测。对此，在用地布局协调工作中，要协调好刚性关系和弹性关系，明确具体的土地用途分区，除了交通用地和其他特殊用地之外，各类用地都要严格的遵循分区要求，在土地利用规划上，要保证其准确性和科学性，明确土地的用途规模。

在上述的土地协调工作中，还要解决规划期限的问题，确保空间规划得到最大程度上的统一，如果由于各类影响因素无法实现统一，那么，要保证一个年份的统一，确保空间规划能够与社会发展和国民经济保持协调。

3 结语

总之，在空间规划体系中，用地规划协调是一个难度较高的工作，在具体实践中，需要考虑到用地布局、用地类型等内容，探讨适合的协调方法，提高土地资源利用率，促进空间土地的可持续发展。

参考文献：

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[2]付孟泽，闫凤英，林建桃.人地关系驱动下浙北乡村聚落空间演变与发展研究[J].地域研究与开发，2019，（6）.152-157.