改革开放40年国家机构改革历程

李雨蒙

自1982-2018年，国务院机构共集中进行过8次改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年，平均每5年进行一次政府机构的调整。改革频率不低，其间有些部门机构也曾出现过“反复”。

就这8次改革而言， 每一次皆顺应时势，取得了阶段性的成效。尽管每一次改革任务不同，重點不一，形式各异，但每一次改革都是在不断的重塑中解决了国家职能体系中存在的障碍与弊端。

1982年机构改革——提高政府工作效率，实行干部年轻化

1976年，“四人帮”被粉碎后，鉴于当时经济上已处于崩溃，故沿用并发展了50年代后期的管理体制和机构设置。到1981年，国务院的工作部门增加到100个，达到建国以来的最高峰。

理顺各部门、各单位职责，更能激发国家各级组织的活力，促进各类机构之间的有机衔接

党的十一届三中全会以后，中国进入了一个新的发展时期，开始了经济体制改革，对外开放。与此相适应，从1982年开始，首先从国务院做起，自上而下地展开各级机构改革，范围包括各级党政机关，是建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。这次改革不仅以精兵简政为原则，而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的新要求，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件，较大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中一些条件成熟的单位改革成了经济组织。

这次改革，在领导班子方面，明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质;在精简机构方面，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个;省、自治区政府工作部门从50-60个减为30-40个;直辖市政府机构稍多于省政府工作部门;城市政府机构从50-60个减为45个左右;行署办事机构从40个左右减为30个左右，县政府部门从40多个减为25个左右。

1982年的政府机构改革，其历史性进步可用三句话来概括：一是开始废除领导干部职务终身制;二是精简了各级领导班子;三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。

1988年机构改革——明确政府职能的转变

1988年前后，中国经济体制改革的重心已经由农村转向了城市。农村改革主要靠政策调整，很快调动起农民的积极性，在改革初期的短短几年里，奇迹般地解决了中国长期解决不了的吃饭问题。可是当改革从农村转向城市的时候，面对传统计划体制的种种弊端，单靠经济政策调整已经难以解决沉积的问题，进行体制层面的改革呼之欲出。

1988年3月，七届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案。这次改革的主要特点是首次提出了转变政府职能的要求，紧密地与经济体制改革结合起来。改革的重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构。把相同或相近业务的部门予以撤销，其业务由一个部门承担，综合部门一般不设对口专业机构，行业管理部门工作由主管部门承担。而对政法、文教、社会事务等部门，不做大的变动，但都要按改革的要求，转变职能，下放权力，调整内部结构，精简富余人员。

经过这次改革，国务院机构总数由72个精简为68个，对后来产生深远影响的是开始按照“政企分开”的原则转变政府职能，强调宏观管理与间接管理。然而，此次改革未能有效地促进职能转变的进程，涉及转变职能的几个主要问题，如政企分开、进一步下放权力、加强宏观调控等等。直到现在，转变政府职能仍然是我国面临的重要任务。

1993年机构改革——政企分开、精简统一

1992年10月，党的十四大明确提出经济体制改革的目标——建立社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为适应建立社会主义市场经济体制的需要，就要相应地进行有关方面的调整，加快政府职能转变，进一步改革政府机构，实行精兵简政。

1990年代初，国务院工作部门由1988年改革后的68个增加到70个，全国党政群机关和事业单位工作人员达3140万人，其中党政群机关925万人，事业单位2234万人。到1990年，全国行政管理经费开支已达333.5亿元，占国家财政总支出的9.7%。江泽民在十四大报告中指出：“目前，党政机构臃肿，层次重叠，许多单位人浮于事，效率低下，脱离群众，已经到了非改不可的地步。各级党委政府必须统一认识，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革。”

1993年3月，十四届二中全会讨论通过了机构改革方案。改革后，国务院组成部门调整为41个，直属机构为13个。同时，取消15个部委归口管理机构的称谓，改为部委管理的国家局，国务院的非常设机构也进行了大幅度的裁减，由85个，减少到26个。

1998年机构改革——中国特色的政府行政管理体制

1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。此次改革的目标，是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。

这次改革中，政府职能转变有了重大进展，突出体现在撤销了几乎所有的工业专业经济部门，比如电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部等等。由此，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。众多的工业专业经济部门，是计划经济时代的产物，在当时的历史条件下，这些工业专业经济部门可以说是资源配置的载体，是落实经济计划的依托。可是，在建立社会主义市场经济体制的过程中，这类部门的存在不利于充分发挥市场在资源配置中的基础作用，在一定意义上，撤销工业专业经济部门就是消除了政企不分的组织堡垒。

这次改革新组建了4个部委：国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。截至2002年6月，经过4年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115萬人。

2003年机构改革——行为规范、运转协调、公正透明

2003年在加入世贸组织的背景之下，政府机构再次改革。十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。除国务院办公厅外，国务院29个组成部门经过改革调整为28个，不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部。

此次改革的目的，是进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革重点在于深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。

2008年机构改革——探索实行职能有机统一的大部门体制

2008年3月15日，十一届全国人大会议通过关于国务院机构改革方案。这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。同时改革中凸显三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展;二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务;三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。

2013年机构改革——稳步推进大部门制改革

十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

为推动铁路建设和运营健康可持续发展，保障铁路运营秩序和安全，促进各种交通运输方式相互衔接，实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系。国家继续支持铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制，继续深化铁路企业改革，不再保留铁道部。除此之外，卫生部、国家人口和计划生育委员会、国家电力监管委员会等等都在撤销之列。

此次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

2018年机构改革——合并同类项、解决政出多门

3月21日，《深化党和国家机构改革方案》对外公布。与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体质不同，这次机构改革是全面的改革，包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地、中央和地方各层级机构。全面加强党的领导，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，成为此次改革的最大特点。机构改革力度之大，调整部门之多，前所未有。

改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。归类业务相似的部门，比如中央机构编制委员会办公室、公务员工作归中央组织部统一管理。新闻出版、电影归中央宣传部统一管理。重组跨部门领导的业务相似部门，比如自然资源部，农业农村部、文化和旅游部、国家银行保险监督管理委员会等等。

随着改革的深入推进和社会主要矛盾的转变，政府职能也需要合并与重组。理顺各部门、各单位职责，更能激发国家各级组织的活力，促进各类机构之间的有机衔接。每一次的机构改革都可谓牵一发而动全身，涉及诸多部门和利益，更需社会上下全力协同，长远发展行稳而致远。

（责任编辑 李秀江）