中国再启修宪

姜懿翀

时隔14年，中国再次决定对宪法进行修改。

2018年1月18日至19日召开的中共十九届二中全会，审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，明确了宪法修改的重要意义、总体要求、必须贯彻的原则等内容。

“法与时转则治，治与世宜则有功。”作为国家的根本法、治国安邦的总章程、党和人民意志的集中体现，宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范，才能具有持久生命力。

从1954年中国第一部宪法诞生至今，中国宪法一直处在探索实践和不断完善过程中。1982年宪法公布施行后，分别于1988年、1993年、1999年、2004年进行了4次修改。

自2004年宪法修改以来，党和国家事业又有了许多重要发展变化。特别是党的十八大以来，在以***同志为核心的党中央坚强领导下，党和国家事业取得了历史性成就，发生了历史性变革，推进中国特色社会主义进入了新时代。我国宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断发展。

根據十九届二中全会会议公报，此次宪法修改，要把十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是***新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求，为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力宪法保障。

依照宪法有关规定，下一步，全国人大常委会将根据中共中央的建议，形成关于《宪法修正案（草案）》的议案，这份修宪建议将在今年3月召开的全国两会期间，提请十三届全国人大一次会议审议。

修宪意义深远

治国凭圭臬，安邦靠准绳。现行宪法颁布以来，在改革开放和社会主义现代化建设的历史进程中、在我们党治国理政实践中发挥了十分重要的作用。可以这样说，中国命运的每一个转折点，中国前途的每一个里程碑，中国奇迹之所以成为现实的一切回答，都以铅字刻印在中国宪法里。

“纲举目张，执本末从。”宪法修改是国家政治生活中的一件大事，是党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出的重大决策，也是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。

那么，为何要在现在这个时点再次启动修改宪法？

“修宪是执政党实施宪法的顺时之举。”中国宪法学研究会副会长、首都师大政法学院教授郑贤君认为，修宪是宪法发展的途径之一，依宪治国意味着政治生活须受宪法规范。只有及时将变化社会政治现实中蕴含的先进理念、思想转变为宪法价值，才能使宪法富有时代气息并不断完善。

九三学社中央委员徐玖平表示，“新时代、新思想、新矛盾、新目标”是十九大报告中的4个重要判断，为了顺应新时代，贯彻新思想，化解新矛盾，达成新目标，必须修改宪法。

民进中央常委蔡继明表示，这次宪法的修改一个很重要的任务和内容，就是要把***新时代中国特色社会主义思想载入国家的根本，领导全国人民在方方面面开拓进取，所以宪法也应该进行适当的修改，以便反映我们经济社会发展的重大成就。

中央党校教授辛鸣表示，随着中国特色社会主义进入新时代，那么我们当然应该把我们在实践中的理论成果、政策制度载入国家的根本法，这样就可以真正让我们的宪法更加与时俱进，能适应当代中国社会全面依法治国的客观要求。

中国政法大学副校长马怀德表示，十九大以来我们提出了中国特色社会主义事业进入了新时代，那么确立了未来发展的新目标，这些重要的制度理论和实践探索，都需要上升为宪法的规定，这样才能够让宪法既保持它的连续性、稳定性和权威性，同时又体现与时俱进的理论品格。

“苟日新，日日新，又日新。”宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范，才具有持久生命力。这次修改宪法，不仅是由宪法发展规律、宪法本身的分量决定的，而且是由时代发展和实践需要等多个因素共振的结果。十九届二中全会通过宪法修改的建议，这是顺应历史发展的必然选择。

对于此次中共中央启动修改宪法，社会各界均给予了高度的评价。

有评论称：这一次修宪的时机与前几次有所不同，这是中国国家实力空前提高，战略使命更具挑战性，社会治理呈现前所未有复杂性的时候进行修宪，它的意义也因此更加深远。

修宪将为中国法治建设注入新动能。从十八大到十九大，中共实现了领导核心和指导思想的再建构，这为给法治建设再注动能、结束围绕法治建设方向上的思想混乱创造了新的政治基础。反腐败前所未有强化了法律的威严，全面从严治党配合有效的舆论治理，使中国的政治叙述从西方话语转向法治和党建话语。全面依法治国既是法治建设的加速，也是在党的领导下方向的再校正。

“举一纲而万目张，解一卷而众篇明。”郑贤君认为，修宪是执政党重大的政治决定，是以实际行动践行遵守宪法的承诺，还是将党的意志上升为国家意志的不二选择，更是实施宪法的具体表现。中共中央政治局确立的修宪四原则体现了法治国家的基本要求，反映了中国共产党领导全体人民在依法治国的轨道上稳步前行。

《人民日报海外版》刊发评论称，党中央决定用一次全会专门讨论宪法修改问题，充分表明党中央对这次宪法修改的高度重视。在中国的政治生活中，党的全会、宪法修改有着极重分量。这次二中全会，这次宪法修改，均将载入史册。时代和时光，会见证它们的不凡。

对宪法进行适当修改，由宪法及时确认党和人民创造的伟大成就和宝贵经验，以更好发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用，是实践发展的必然要求，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，是一次重大的政治决断和坚实的历史选择。这次修宪将为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力宪法保障。

宪法在不断与时俱进

“法者，天下之公器也；变者，天下之公理也。”历史不断前行，法治建设只有跟上实践的脚步，才能發挥引领和推动社会进步的作用。

我国宪法发展的一个显著特点是：随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展，然后再次对实践形成正反馈——法律体系跟上迅速更迭的时代步伐，又反推着国家和社会不断前行。

从1954年我国第一部宪法诞生至今，我国宪法就一直同党团结带领人民进行的实践探索紧密联系在一起，随着时代进步、党和人民事业发展而不断完善。

1954年9月20日，一届全国人大一次会议通过、颁布了《中华人民共和国宪法》。这是新中国的第一部宪法，史称“五四宪法”。

这部宪法，是以当时起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》为基础制定的。宪法以中国共产党提出的“党在过渡时期的总路线”作为国家的总任务，并把党所创建的基本制度和党所制定的基本方针和重要政策予以宪法化、条文化，为我国后来的民主建设与制度建设奠定了基础。

1966年，“文化大革命”爆发，“五四宪法”逐渐失去了实际效力。1975年1月17日，我国第二部宪法由四届全国人大一次会议通过，史称“七五宪法”。

“七五宪法”在结构上基本延续了“五四宪法”，带有明显的“文革”色彩。比如，第十三条规定，大鸣、大放、大辩论、大字报，是人民群众创造的社会主义革命的新形式；在这部宪法中出现的新词“革命委员会”。指导思想偏离轨道，这也意味着“七五宪法”拥有“与生俱来”的缺陷。

1978年3月5日，我国第三部宪法由五届全国人大一次会议通过。由于受当时历史条件的限制，这部宪法未能彻底清除“文革”期间“左”的思想影响，以致还存在一些不正确的政治理论观念和不适应客观实际情况的条文规定。

例如，序言中仍然保留了“坚持无产阶级专政下的继续革命”的提法，对“文化大革命”仍然采取肯定态度；在国家机构中，仍然保留地方各级革命委员会的名称；在公民的基本权利和义务中，仍然规定公民“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”，等等。

1982年12月4日，我国第四部宪法由五届全国人大五次会议通过，史称“八二宪法”，是我国现行宪法。

“八二宪法”是在“五四宪法”的基础上修改的，亮点颇多。从内容上，把四项基本原则写入序言；在“五四宪法”的基础上，重申所有公民“在法律面前一律平等”，同时在结构上作出重大调整，把“公民的基本权利和义务”一章提到了“国家机构”之前，更好地体现了国家尊重和保障人权的宪法精神。

“八二宪法”还对人民代表大会作了一系列发展和完善，尤其是扩大了全国人大常委会的立法权，规定其可以制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。实践证明，把大量的立法工作放在全国人大常委会，对于加快立法步伐、提高立法质量，起到了重大作用。

“八二宪法”公布施行后，根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展，分别于1988年、1993年、1999年、2004年进行了4次修改。

1988年，七届全国人大一次会议通过宪法修正案，对“八二宪法”作出第一次修改，这也是我国首次采取宪法修正案的形式修宪。

此次修改第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”从立法上突破了多种经济成分并存的禁区，明确了私营经济的法律地位。

为促进经济合作的扩大，适应外商投资企业的用地需要，此次修改在第十条第四款还专门增加规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”

1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过了“八二宪法”的第二个修正案，将“在社会主义公有制基础上实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”，并规定“国家加强经济立法，完善宏观调控”。

1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，对“八二宪法”进行第三次修改。

此次修改将“邓小平理论”、“依法治国”写入宪法，将非公有制经济由社会主义公有制经济的“补充”变为社会主义市场经济的“重要组成部分”，这为建立社会主义市场经济体制、发展人民民主、推进依法治国基本方略实施，进一步完善社会主义市场经济立法，提供了宪法依据和保障。

2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，对“八二宪法”进行第四次修改。

此次修改涉及14项内容，包括确立“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位，完善土地征用制度，进一步明确对发展非公有制经济的方针，完善对私有财产保护的规定，增加尊重和保障人权的规定等。

修正案明确宣布：“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保障人权”。在许多宪法学专家学者看来，这次修宪意义深远，标志着我国全面走向“以人为本”的权利时代，限制公权力、保障公民权利成为立法工作的重要价值取向。

纵观历次宪法的颁布与修改，都与国家的政治与经济建设息息相关，在健全社会主义民主与法制建设等方面发挥了重要作用，打上了深深的时代烙印。2018年进行的第五次修宪同样也不会例外。

修宪四大原则

“大哉乾元，万物资始。”宪法是国家的根本法，是国家稳定的基础，维护宪法的稳定，就是维护国家根本制度的稳定，维护国家的长治久安。宪法修改关系全局，影响广泛而深远。因此，对宪法的修改也就需要格外严肃、慎重，按照不同于其他法律的特别程序来进行。

党的十九届二中全会强调，这次宪法修改将贯彻以下“四大原则”：

一是坚持党的领导，坚持中国特色社会主义法治道路，坚持正确政治方向。

宪法修改必须坚持党的领导。实践充分证明，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大的优势，是社会主义法治最根本的保证。只有坚持党中央权威和集中统一领导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，把坚持党中央集中统一领导贯穿于宪法修改全过程，才能确保宪法修改的正确政治方向。

二是严格依法按程序进行。

要造就一部全民遵循的“根本大法”，修宪过程必须讲程序和专业，这是最基本的法治保证。历次修宪实践表明：严格依法按程序进行，才能保证宪法修改符合宪法精神、符合依法治国的执政理念。只有严格依法按照程序进行，才能确保修宪内容的正当性，进而增强修宪内容的可接受性，为宪法的实施铺平道路。否则，宪法的权威性也将深受影响。

根据我国宪法第六十四条规定：宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。繁琐而复杂的程序，既是凝聚共识的过程，也是对修宪者法治精神的检验与锤炼。

根据我国历次修改宪法的惯例，都是由中共中央向全国人大常委会提出修改宪法的建议，再由全国人民代表大会常务委员讨论后，依照法定程序提出宪法修正案议案，并提请全国人民代表大会审议。这次修改宪法亦不例外。

三是充分发扬民主、广泛凝聚共识，确保反映人民意志、得到人民拥护。

一个值得注意的细节是：2017年12月15日，中共中央在中南海召开党外人士座谈会，就中共中央关于修改宪法部分内容的建议听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表的意见和建议。

这从一个侧面体现了：中共中央坚持协商于决策之前，重视在重要会议召开之前、重要文件颁发之前、重大决策决定之前，注重广察民情、广纳民意、广聚民智，充分体现人民的意志。

四是坚持对宪法作部分修改、不作大改的原则，做到既顺应党和人民事业发展要求，又遵循宪法法律发展规律，保持宪法连续性、稳定性、权威性。

国家行政学院法学部教授任进表示，为了维护宪法的权威和尊严，需要保持宪法的稳定性，这是维护宪法权威、保障憲法实施和国家稳定的重要保证。中外宪法史表明，宪法不稳，缺乏权威，是造成宪法危机和国家动荡的重要因素。因此，对宪法的修改必须十分慎重。

从“八二宪法”的第一次修改至今，我国均采取的是修正案的方式，只对部分必须修改的内容进行修改，而非进行全面的大改。即，对各方面普遍要求修改、实践证明成熟、具有广泛共识、需要在宪法上予以体现和规范、非改不可的，进行必要的、适当的修改；对不成熟、有争议、有待进一步研究的，不作修改；对可改可不改、可以通过有关法律或宪法解释予以明确的，原则上不改。这样做的好处是，不仅有利于宪法和国家法律体系的稳定，而且有利于国家的稳定。

具体而言，修宪过程中四个方面的内容不可变更：一是国体不能变。人民民主专政的社会主义国家是立国之基，中国特色的社会主义制度任何时候都不能修改。二是政体不能变。人民代表大会制度作为我国根本政治制度任何时候都不能改变。三是宪法原则不变。宪法确立的人民主权原则、社会主义原则、民主集中制原则、法治原则和人权保障原则不能变更。四是公民基本权利不得减少。

哪些新内容有望入宪？

此次修宪，哪些新内容有望写入宪法，各界对此高度关注。

2月25日，新华社受权发布了《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》。此次修宪建议共有21条，建议修改内容均是党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果，已经形成了广泛共识，必须在宪法上予以体现和规范。

首先，在第一条建议中，“科学发展观”和“***新时代中国特色社会主义思想”毫无悬念被建议写入宪法序言部分。

党的十七大把科学发展观写入党章，党的十八大把科学发展观列入党的指导思想。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央坚持和发展中国特色社会主义，形成新时代中国特色社会主义思想；党的十九大和十九大修改的党章，将***新时代中国特色社会主义思想确定为中国共产党的指导思想。将“科学发展观”和“***新时代中国特色社会主义思想”写入宪法，这是实现宪法指导思想和国家指导思想与时俱进的要求。

其二，“五位一体”、“五大发展理念”等内容被建议写入宪法序言部分。

中共中央建议，宪法序言第七自然段中，“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”；在“自力更生，艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”；“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。

党的十八大以来，中央确定了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，到2020年全面建成小康社会、到2035年基本实现社会主义现代化、到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的奋斗目标。

把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定，是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，是为了保证我国宪法始终是一部符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法的必然要求。

其三，修改建议中，非常大的篇幅涉及到国家监察体制改革的相关内容。修改建议第六条、第十至第十三条、第十五条、第十七至第二十一条，均与国家监察体制改革相关。

中共中央建议，宪法第三章“国家机构”中增加一节，作为第七节“监察委员会”；增加五条，分别作为第一百二十三条至第一百二十七条。这部分内容主要是明确中央和地方各级监察委员会的性质、宪法地位、产生、组成以及相应职权、其与同级人大及其常委会等的关系和监察委员会之间的关系等内容。

党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》第37条明确将“监察机关”与“人大、政府、司法机关”并列，体现了中央改革国家监察体制的决策部署和党规对改革的引领作用。按照中央试点方案和全国人大常委会的决定，要扩大监察范围，设立集中统一、权威高效的监察委员会。

十九届二中全会强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署，要依法建立党统一领导的反腐败工作机构，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

任进认为，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革和国家制度顶层设计，将行政监察，腐败预防，查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能整合成相对独立的监察权，涉及国家权力重新配置，这不仅仅是行政法、诉讼法问题而主要是宪法问题了。在全国各地推开试点基础上，应修改宪法，确认监察权的宪法地位。

其四，在对外关系方面，中共中央建议，在宪法序言第十二自然段中，增加“坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略”“推动构建人类命运共同体”等内容。

党的十八大以来，***总书记高瞻远瞩地提出构建人类命运共同体的重要思想。它作为***外交思想的核心和精髓，已成为新时代坚持和发展中国特色社会主义的外交方略，充分展现了中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，体现了中国将自身发展同世界发展相统一的全球视野、世界胸怀和大国担当。宪法中及时地将这一重要思想写入，是非常必要的。

其五，中共中央建議，宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”后增写一句，内容为：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

当今时代，我国发展的广度和深度前所未有，各种利益关系的复杂程度也前所未有，必须有一个坚强的核心来总揽全局、协调各方。中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势和最本质的特征，必须理直气壮地突出新形势下党的核心领导地位，发挥好领导核心作用。

其六，中共中央建议，宪法第二十七条增加一款，作为第三款：“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”

全面依法治国作为国家治理领域一场广泛而深刻的革命，是一项庞大的系统工程，国家工作人员公开进行宪法宣誓，有利于彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施。

其七，在民族关系方面，中共中央建议修改宪法序言第十一自然段和宪法第四条第一款，分别增加“和谐”这一新的政治理念。

“和谐”是我们党对社会主义民族关系做出的新论断，是我国指导民族关系政治价值准则的又一次重大变迁，直接影响着国内民族关系的构建与发展，理应及时更新至宪法之中。

其八，中共中央建议，宪法第二十四条第二款中“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”修改为“国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”。

社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内核，体现社会主义核心价值体系的根本性质和基本特征，反映社会主义核心价值体系的丰富内涵和实践要求，是社会主义核心价值体系的高度凝练和集中表达。将社会主义核心价值观写入宪法，明确社会主义核心价值观的重要地位，是建设社会主义精神文明、推动社会快步向前发展之必需。

不过，广大非公有制企业和民营企业家关心的，在非公有制经济地位和产权保护层面，此次建议中并没有直接的相关内容。

到底哪些内容将正式入宪，一切还得等到今年3月召开的十三届全国人大一次会议，审议全国人大常委会关于《宪法修正案（草案）》的议案后，才能见分晓。但可以肯定的是，入宪的新内容一定是党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果，必将对我国坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力宪法保障。

（责任编辑 李秀江）