解读《中小企业促进法》

彭舜禹

第

十二届全国人大常委会第二十九次会议表决通过的、新修订的《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《促进法》），已于2018年1月1日起实施。此次《促进法》的修订，在注重继承与衔接的同时，坚持发挥市场的决定作用、强化政府的支持力度、着力解决突出问题、注重增强法律的可操作性，是今后一段时期我国中小企业发展的重要法律保障。

中小企业发展面临的困境

作为市场经济国家重要的市场经济主体之一，中小企业在稳定经济增长、助推产业创新、扩大就业渠道、增加税收来源等方面一直发挥着重要的作用。但是随着我国经济由飞速发展的“黄金时期”转变为中高速发展的“新常态”，中小企业也进入了发展的特定时期，与此相应的现实中制约中小企业的发展的诸多困境，亦亟待改善。

一是经营成本持续上升。企业成本的上升是市场经营主体普遍面临的一个问题，但是对于中小企业来说，经营成本的上升带来的不仅是利润空间，更是生存空间的挤压。中小企业经营成本持续上升的直接原因主要有两个：一方面来源于劳动力成本的上升，另一方面来源于生产资料销售价格的上涨。劳动力成本上升的因素是多方面的，“人口红利”逐步消失推动劳动力成本上升，用人单位也必须正视劳动者的福利待遇提升的必要性，以及基本薪酬外的劳动者关联成本提高等现实问题。加之近年来生产资料销售价格上涨，使得企业在采购生产资料时购进价格攀升，这种情况下也会直接影响企业经营成本。

二是缺乏核心竞争力。中小企业多为粗放型、劳动密集型、微利型企业，相当一部分处在产业链的中低端，产品的技术含量较低，产品的附加值不高，这种产品在市场中自然没有竞争力。中小企业技术竞争力不足，从内部看，主要问题是因为中小企业技术创新投入意愿不足，由于创新需要较大投入，而投入难以很快得到相应回报，因此中小企业更愿意把资金投入到周期短、回报率高的项目中，以获得近期的、现实的经济利益；从外部看，主要问题是技术创新的社会环境不完善，这种“不完善”表现在多个方面，例如科技体制对中小企业技术创新的保障力度不够、税政策对中小企业技术创新的支持力度不足、针对中小企业技术创新的服务支持体系不完善等等，这些因素共同促成了中小企业普遍缺乏技术等竞争力的情况。

三是内部管理机制不健全。中小企业由于规模较小、人数较少的特点，往往会以一种简单化的组织结构方式进行管理。例如不少小企业存在“家族式”管理模式，这种管理模式在创业初期有利于提高决策效率，但是企业发展到一定阶段后，“家族式”管理则不利于作出科学的决策，任人唯亲现象又会导致人力资源匮乏等，制约了企业的长远发展。还有企业虽然按照公司法的规定确立了内部治理机制，但内部组织结构不合理、不科学，造成组织结构分化不明显、成员之间分工不明确、部门职能权责不清，内部机制症结阻碍了企业的正常运转和抵御风险的能力，进而对企业发展带来负面影响。

四是融资渠道不畅。资金是中小企业发展必不可少的生产要素，稳定的现金流是中小企业发展的必要条件。而我国中小企业发展面临的突出问题之一，则是资金的匮乏、融资渠道的不畅。中小企业“融资难”问题的产生主要有以下原因：第一，中小企业自身经营波动较大，抗风险能力较差，信用评级较低，在客观上导致融资难度偏高；第二，中小企业财务制度不健全或不规范的现象较为突出，导致金融机构难以获得可靠的财务信息，无法对企业经营的真实状况做出判断；第三，融资存在不理性现象，使得中小企业忽视企业成长规律，盲目扩张，过度融资，或者违反贷款用途，导致银行贷款不良率上升；第四，公共信用服务体系不健全，金融机构与企业之间的信息共享机制未建立，加剧了企业与银行的信息不对称，降低了中小企业获得贷款的可能性。因此，除了少部分管理水平较高、拥有优质资源的中小企业容易得到金融机构的资金支持外，大部分中小企业营运资金短缺成为常态。

五是税收负担偏高。尽管近年来国家陆续出台了一系列为中小企业减轻税费负担的政策，但我国目前税费负担相对偏高的局面仍然存在。主要表现在：中小企业纳税人认定标准不统一，现行法律条文中并没有“中小企业”这一特定纳税人的标准，导致“重复性”征税的现象；我国目前还没有形成关于中小企业的系统性税收优惠，各种税收法律、行政法规、部门规章、通知等零散规定，中小企业税收优惠政策缺乏针对性；随着社保缴费基数的上浮，中小企业的社保费用支出也在增加；税收征管方式不尽合理，税务机关自由裁量权过大，增加中小企业隐性负担等等。

《促进法》修订的亮点

本次对中小企业促进法的修订，正是立足当前我国中小企业的实际发展状况，在财税支持、融资促进、创业扶持、市场开拓、权益保护等方面增加规定相应的具体措施，将实践中行之有效的政策和做法上升为法律，回应中小企业诉求和呼声，着力解决中小企业面临的负担重、融资难等突出问题，进一步改善中小企业经营环境，促进中小企业持续健康发展。《促进法》在法律框架上由7 章扩展为10 章，由45 条增加为61 条，在内容上更加丰富，在措施上更加具体，在政策上更加具有针对性，其亮点主要体现在以下六个方面：

一是明确中央政府和地方政府的权责范围。以往负责企业工作的政府部门分散，法律实施责任主体界定不清，易导致政策零散、职能弱化，不利于法律的实施。为此，《促进法》明确了中央和地方的权责范围。从中央层面来说，第五条第二款规定“国务院负责中小企业促进工作综合管理的部门组织实施促进中小企业发展政策，对中小企业促进工作进行宏观指导、综合协调和监督检查”；从地方层面来说，第五条第四款规定“县级以上地方各级人民政府根据实际情况建立中小企业促进工作协调机制，明确相应的负责中小企业促进工作综合管理的部门，负责本行政区域内的中小企业促进工作”。

二是加大财税支持力度。《促进法》总结了国家近年来各类财税扶持政策的实践经验，重点从中小企业发展专项资金、中小企业发展基金和税收优惠政策等三方面对财税支持相关政策做出规范。在中小企业发展专项资金方面，第八条明确规定“中央财政应当在本级预算中设立中小企业科目，安排中小企业发展专项资金。县级以上地方各级人民政府应当根据实际情况，在本级财政预算中安排中小企业发展专项资金”。在中小企业发展基金方面，第十条规定“国家设立中小企业发展基金。国家中小企业发展基金应当遵循政策性导向和市场化运作原则，主要用于引导和带动社会资金支持初创期中小企业，促进创业创新”。在税收优惠政策方面，第十一条规定“国家实行有利于小型微型企业发展的税收政策，对符合条件的小型微型企業按照规定实行缓征、减征、免征企业所得税、增值税等措施，简化税收征管程序，减轻小型微型企业税收负担”，将部分现行的税收优惠政策上升为了法律，赋予了税收优惠政策稳定性与延续性。

三是进一步优化融资环境。为了回应“融资难”这一制约中小企业发展的突出问题，《促进法》将“融资促进”单设一章，体现了对促进中小企业融资工作的重视程度。该章从宏观调控、金融监管、普惠金融、融资方式等层面多措并举，全方位优化中小企业的融资环境。在宏观调控层面，明确提出央行应当综合运用货币政策工具鼓励和引导金融机构加大对中小企业的信贷支持，改善中小企业融资环境；在金融监管层面，进一步提出国务院银行业监督管理机构对金融机构开展中小企业金融服务应当制定差异化监管政策，采取合理提高中小企业不良贷款容忍度等措施，引导金融机构增加中小企业融资规模和比重；在普惠金融层面，推动中小银行、非存款类放贷机构和互联网金融有序健康发展，引导银行业金融机构向县域和乡镇等中小企业金融服务薄弱地区延伸网点和业务，国有大型商业银行应当设立普惠金融机构，为中小企业提供金融服务；在融资方式层面，提出健全多层次资本市场体系，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，促进中小企业利用多种方式直接融资。

四是支持创新发展。《促进法》将“技术创新”章节修改为“创新支持”，在鼓励中小企业技术和产品创新的基础上，增加了管理模式和商业模式创新，使创新的内涵更加丰富。此外，《促进法》进一步突出了新一代信息技术在中小企业创新发展中的重要作用，例如第三十二条规定“国家支持中小企业在研发设计、生产制造、运营管理等环节应用互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术手段，创新生产方式，提高生产经营效率”。

五是加强对权益的保护。市场经济是体现公平的经济，市场主体之间地位平等是市场经济不可侵犯的原则。为了使中小企业的权益获得更加充分、平等的保护，《促进法》增设“权益保护”专章，规定国家保护中小企业及其出资人的财产权和其他合法权益，设立拖欠货款解决条款，保护中小企业的合法权益，规定国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。

六是重视监督检查。《促进法》增设“监督检查”专章，旨在加强法律执行情况监督检查，保障法律的有效实施。明确提出了县级以上人民政府应当定期组织开展对中小企业促进工作情况的监督检查，国务院负责中小企业促进工作综合管理的部门应当委托第三方机构定期开展中小企业发展环境评估，并向社会公布。对县级以上人民政府及有关部门对中小企业发展专项资金、中小企业发展基金管理和使用情况的评估和监督做出规定。对强制或者变相强制中小企业参加考核，评比、表彰、培训等活动的行为以及违法向中小企业收费、罚款、摊派财务等行为的查处做出了相关规定。

破解中小企业发展困境的关键

中小企业是活跃市场的基本力量，也是社会稳定的重要基础。从长远来看，保障和促进中小企业发展，事关中国经济的活力与繁荣，事关推进大众创业、万众创新，对于推动中国经济转型升级具有重要意义。但徒法不足以自行，《促进法》需要政府、社会、市场多方落实推进，并通过政策、制度和措施的推动实施，切实解决中小企业的发展困境。

一是通过财税支持降低企业发展成本。近些年来，国家在政策层面为减轻中小企业税收做了很大的努力，有效减轻了中小企业税收负担。例如，财政部、国家税务总局联合下发了《扩大享受企业所得税优惠小微企业范围》和《提高科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例》等文件，规定继续完善营改增试点政策，将增值税税率档次由四档减并至三档，扩大减税效应使其适用于广大中小企业，降低中小企业发展成本。《促进法》也对财税支持相关政策做出规范，但是对于税收主体、税收征管方式方面并未做明确具体的规定。对此，笔者认为还应当从以下方面进行细化：首先是科学合理地制定中小企业的界定标准，完善税收优惠制度。2011年，国家发改委研究制定了《中小企业划型标准规定》，以从业人员数、营业收入、资产总额为主要标准，以行业特点为辅助参考标准来界定我国中小企业，这反映出我国界定中小企业的方法主要采取定量标准。但采取这种方式往往会忽视对定性标准的界定，没有考虑到中小企业的行业地位和本质特征，造成中小企业界定范围过于宽泛。国家应当有机结合定性标准和定量标准两个方面的指标，制定更加科学、合理的中小企业界定标准，促使我国有关税收优惠制度更加完善，实施更加高效。其次是完善税收征管制度，构建公平有效的税收环境。完善税收征管程序包含多个方面，例如要简化税收征管程序，构建“一站式”流程，降低纳税人因纳税上的程序负担；加强税收服务，完善税务代理制度；加强对税收征管自由裁量权的监控，创新并完善税务执法自由裁量权的司法审查制度等等。

二是通过金融支持降低融资成本。中小企业融资困难主要体现在贷款难、担保难、上市难、债券发行难四个方面。针对这四个方面的困难，《促进法》关于宏观调控、普惠金融等法律规定，需要通过政策、制度等配套实施。针对贷款难问题，国家应通过着力发展中小金融机构，使其更好地服务于中小企业融资。因为中小金融机构在抢占大型国有企业和优质民营企业方面难以与大型商业银行竞争，所以中小金融机构更倾向于服务中小企业。针对担保难问题，在《促进法》的实施过程中，还应进一步完善中小企业的信用担保制度，使其向规范化方向发展，明确信用担保机构组织形式、设立条件及运作程序，信用担保资金的管理和使用等等。针对上市难问题，国家应大力发展直接融资，完善主板、中小板、创业板、全国中小企业股份转让系统和地方产权交易中心等多层次股权融资市场并实施精细化管理，有针对性地满足不同企业的股权融资需求。针对债券发行难问题，建议进一步完善中小企业债券制度，例如增加企业债券品种，增加投资者认券选择；规定发行主体、发行机制多元化等等。

三是通过鼓励技术创新培育中小企业发展新动力。技术创新是国家基于转型发展需要和国内创新潜力提出的重大战略，对于破解中小企业的发展困境同样具有促进作用。在工业和信息化部发布的《促进中小企业发展规划（2016-2020年）》中，提到今后5年我国中小企业创新能力进一步增强，科技型中小企业的创新带动作用进一步增强。国家发改委、科技部、教育部等多家单位联合下发的《关于支持中小企业技术创新的若干政策》，也通过“鼓励加大研发投入、支持建立研发机构、鼓励发明创造和标准制定”等方式提升中小企业的自主创新能力，充分发挥其在建设创新型国家中的重要作用。除此之外，国家还应当通过建立技术创新服务体系，例如加大创业服务、建立公共技术支持平台、培育技术中介服务机构等等，激励中小企业自主创新。

四是通过监督检查落实法律的实施。没有监督检查机制，中小企业促进将停留法律文本层面。《促进法》中进一步明确了中小企业促进工作的管理体制，强化了中小企业管理部门监督检查职能，注重对法律的落实。但相关法律规定过于笼统，例如规定“国务院负责中小企业促进工作综合管理的部门应当委托第三方机构定期开展中小企业发展环境评估”中第三方机构如何选择，规定“县级以上人民政府应当定期组织开展对中小企业发展专项资金、中小企业发展基金使用效果的企业评价、社会评价和资金使用动态评估，并将评价和评估情况及时向社会公布，接受社会监督”中监督的方式应当如何进行，法律并没有做出明确的规定，而应该通过具体的规定和制度予以明确。

中小企业是改革开放40年来的重要参与者、见证者、受益者，是稳定经济增长、助推产业升级、促进就业、改善民生的基础力量，也是市场经济条件下数量最大、最具活力的企业群体。党的十九大报告明确提出要支持民营企业发展，加强对中小企业创新支持，这将进一步激发和保护企业家精神，广大中小企业将迎来新的历史机遇，进入新的發展阶段。《促进法》的修订与完善，尤其是相关配套制度与机制的落地实施，则是保障中小企业拥有更多“获得感”的关键所在。

（责任编辑 姜懿翀）

作者单位系中央财经大学法学院