试析南苏丹的国家建构

刘辉 雷真

内容摘要：南苏丹独立后，民族国家建构是刻不容缓的任务。按照《过渡宪法》的安排，南苏丹的现代国家制度基本确立。苏丹人民解放运动/军成员进入各级政府机关。受战时体制影响，军人威权主义体制在南苏丹得以确立;随之而来的是军人特权阶层的出现。军人威权主义体制和军人特权阶层严重制约南苏丹的民族国家建构，它们导致南苏丹国家建构的滞后。南苏丹的国家建构最终取决于苏丹人民解放运动的改革。

关键词：南苏丹民族国家建构危机

2011年7月9日，南苏丹共和国正式成立。苏丹南方结束了与喀土穆政府长达半个世纪时断时续的内战，终于赢来了梦寐以求的独立。南苏丹的独立意味着现代民族国家建构的开始。然而10年时间过去了，南苏丹的民族国家建构特别是国家建构异常的艰辛曲折。朱巴政府与苏丹人民解放运动反对派的战争、经济困境、人道主义危机纷至沓来。它们给这个世界上最年轻的国家蒙上层层阴影，南苏丹将何去何从？

一、国家建构的相关理论

民族国家是当今世界主要的国际行为体，也是最有效的国家形式。民族国家的基本特征是不仅合法地垄断暴力，而且以同质性的民族为国家合法性的基础。正如有学者所言，民族国家在国家形式上摒弃了传统国家松散的中央-地方关系，建立起中央集权的政治结构。在民族的区域内，民族国家垄断了合法的暴力手段，对内能够实施有效的控制。这包括了一整套有效的官僚体制、财税体制和国内动员机制等制度的建立。[1]有学者指出，民族国家即“国家在边界明确的主权疆域内行使至高无上的主权，并以国家化的民族主义概念凝聚人心”。[2]因此，民族国家不仅是享有主权的地域政治实体，而且以同质性的民族为核心。国家独立是南苏丹进行民族国家建构的基本政治条件。

一般而言，民族国家建构包括国家建构和民族建构两个过程。国家建构包括国家政治结构、制度、法律建设，包括行政资源的整合和集中，使国家能够对其主权范围内的领土实施统一的行政控制。[3]对南苏丹而言，一方面，国家建构集中于经济发展，提升人力资源，建立有效的安全机构，实行负责任的财政政策，提供有效服务，进行基础设施建设，还包括旨在鼓励私人部门增长及外来投资的政策。[4]p.4本文重点探讨南苏丹的国家构建。

二、南苏丹的国家建构

1.现代国家制度的建立

南苏丹独立伊始，新国家进行国家建构。这个新国家拥有自己的疆域、领土，南苏丹国家共同体正式确立。南苏丹借助《过渡宪法》对全国实施统一的行政管理与控制。宪法是一个国家的根本大法，是一个国家制度的基础。它创建国家的主要机构——立法、司法與行政，并且区分各自责任，定义它们之间的关系及这些部门与人民之间的关系。[5]p.6南方独立前，南方立法会议批准《过渡宪法》。《过渡宪法》于2011年7月9日独立日由总统签署并生效。《过渡宪法》取代2005年的《临时宪法》，成为南苏丹的最高法律。《过渡宪法》规定南苏丹实行总统领导的混合总统制。总统既是国家元首，也是政府首脑，同时是苏丹人民解放军总司令，其他所有常规部队的最高指挥官。现任苏丹南方地区政府总统即为南苏丹共和国总统。[6]在《过渡宪法》的规定下，南方地区政府总统萨尔瓦·基尔（Salva Kiir）顺理成章地成为南苏丹共和国总统。南苏丹《过渡宪法》由16部分组成，主要包括《权利法案》、《国民政府》、《国家立法机关》等等。《过渡宪法》规定了南苏丹的组成、领土、语言及宗教，也规定了国家的基本制度，包括行政、立法、司法机关的建立、组成、职责及相互关系，地方及与中央关系，金融与经济事务，人口普查等等。

按照《过渡宪法》的安排，成立南苏丹民族政府，由立法机关、行政机关及司法机关三部门组成。南苏丹的10个州亦即南方独立前的10个州。各州也建立起一套行政机构。地方政府分为三级：县、乡（Pamas最低人口25000人）、村（Boma或Ward）。县政府负责税收及其他事务。乡里仍然是传统领导人运用习惯法继续在司法系统发挥作用。村的职权由村长（由苏丹人民解放运动指派）和传统酋长（由议会长老指派）共同行使。[7]p.203《过渡宪法》规定成立国民议会，由国家立法议会（national legislative assmbly）和上议院（council of states）组成。国家立法议会直接选举产生;上议院由各州代表。[5]p.83上议院另有20名代表由总统指定。[6]司法机关由最高法院、上诉法院、高级法院、及按照本宪法条款及法律成立的其他法庭或特种法庭组成。[6]

按照《过渡宪法》的安排，南苏丹建立了一整套政治官僚化机构、税收和财政体系，南苏丹的国家制度基本确立。这是南苏丹国家建构的重要开始。成立于1983年的苏丹人民解放运动（Sudan People’s Liberation Movement，简写SPLM）指挥自己的军事组织——苏丹人民解放军（Sudan People’s Liberation Army，简写SPLA）为南苏丹独立浴血奋战20多年。2011年7月9日，南苏丹独立后，像立法、行政、司法等国家机构及大部分政府部门均由苏丹人民解放运动主导。[5]p.83苏丹人民解放运动的成员成为国家官僚机构的成员。

2.军人威权主义体制的确立

如前所述，南苏丹共和国诞生后，苏丹人民解放运动的成员占据了政府各部门。然而，一个不可忽视的现象是：自1983年成立以来，尽管苏丹人民解放运动是苏丹人民解放军的政治组织，但是苏丹人民解放运动与苏丹人民解放军没有实现剥离。大多数情况下，苏丹人民解放运动就是苏丹人民解放军，苏丹人民解放军就是苏丹人民解放运动。苏丹人民解放运动/军（SPLM/A）更多的时候是一支军事武装。[8]p.67这样一支部队在国家独立后占据政府各个部门，他们在南苏丹确立了军人威权主义体制。

南苏丹的军人威权主义体制源于苏丹人民解放运动特殊的制度设计。苏丹人民解放军总指挥也是苏丹人解放运动主席。作为一个解放组织，苏丹人民解放运动的设计是，领导人既担任最高军事职位，也享用最高政治职务。这种设计的目的在于确保高层没有分裂，政治和军事安排能够协调一致。但是它导致一种现象就是鼓励了权力的集中，并且滋生了威权主义。[9]p.5自1983年成立之时起，苏丹人民解放运动未举行过全国性大会（national convention）;运动的核心机构——政治军事高级指挥部（the Political and Military High Movement）成员由加朗指定，1986-1991年，政治军事高级指挥部没有开过一次会议。[10]p.91苏丹人民解放军的高官曾多次批评加朗威权集权。

2005-2011年的过渡时期，苏丹人民解放运动没有进行必要的改革，苏丹共和国成立后，苏丹人民解放运动的原有体制被直接移植入政府机关。苏丹人民解放运动的威权主义体制摇身为国家政治中的軍人威权主义体制。《过渡宪法》的安排充分地体现了这一点。在《过渡宪法》的规定下，总统有权撤消副总统、各部部长、各部副部长、各州州长、首席大法官，总统还是国家武装部队总指挥官。[6]当出现威胁到国家安全及领土完整的危机时，总统有权解散州立法议会。[6]《过渡宪法》还规定，对于任何诉讼总统有豁免权;此外，总统在任期内，不受任何法庭的指控与起诉。[6]南苏丹总统大权独揽。独立后，总统对越来越多的事务几乎是单方面做出决定，看不到部长的影子，副部长及办公室主任也不曾露面。[11]p.142另外，南苏丹的文盲率非常高。独立之时，南苏丹只有16%的女性和40%的男性识字。[12]p.24高文盲率带来的问题是人力资源严重不足。人力资源的缺乏导致对政府部长及领导人的严重依赖，这严重削弱了政府政策的执行力度。南苏丹的国家建构因此受到严重影响。

借助军人威权主义体制，苏丹人民解放运动的指挥官们瓜分国家的和平经利、独立红利和石油红利，从而形成军人特权阶层。军队占国家预算的40%。[4]p.12苏丹人民解放运动指挥官的一夫多妻制的实行不仅强化了其特权地位，而且便利了指挥官对国家机关的控制。尽管加朗只有一个妻子（Rebecca），他是个例外，绝大多数苏丹人民解放军的指挥官妻妾成群。[13]苏丹人民解放军的领导人们至少有40-60个孩子是很正常的，新机关成立以来，这些孩子们被安置在政府及军队的各个机关。这种现象不是孤立的，军事精英们利用手中权力广置亲信，这导致裙带关系及腐败盛行，行政效率低下。

3.国家建构的滞后

国家构建的首要构件是“核心能动者”。政党被认为是现代政治的根本标志。[14]现代政党就是国家建构的核心能动者。虽然苏丹人民解放运动是苏丹人民解放军的政治组织，但是，作为一个政党，非常年轻，它成立于2006年。南苏丹国家建构的核心能动者——苏丹人民解放运动先天发育不足。“有效率的职业官员队伍”是国家建构的另一核心构件。南苏丹军人掌握着各级国家机关，形成特权阶层。这些特权阶层要么是军人，要么是军人子女。他们代替“有效率的职业官员队伍”执行国家建构的任务，大多数人能力不足。南苏丹的国家建构因此受到严重制约。

独立后南苏丹一系列国家制度及机构的建立既是行政整合的过程，也是国家建构的重要内容。历史经验表明：一个强有力的国家不仅仅取决于行政制度如官僚政治的建立，更多地取决于对社会的有效控制。[8]p.46从国家建构的视角来看，存亡攸关的问题不是政治稳定，而是社会控制的分布及国家能够如所期望的那样有能力管理和改造社会。[8]p.47苏丹人民解放运动既无法做到对社会的有效控制，也无法在自己的疆域里确立真正的政治权威;而对于国家建构中提到的发展经济，改革财政，提供服务，进行基础设施建设只是停留在纸面上。

南苏丹独立之时，十个州，七个州有叛乱，有些州的叛军、地方民兵仍然存在。2006年“大帐篷战略”之后，一些民兵及军阀被吸收，实际上，他们仍然是不稳定因素。上尼罗河地区（Upper Nile）的地方武装比较强大。上尼罗河地区的帕力诺·马提普（Paulino Matip）和彼特·嘎迪特（Peter Gadet）势力比较强大。这些人在南苏丹独立后，对南苏丹的国家共同体构成严重挑战。一旦有风吹草动，这些人将率先而动。2013年12月15总统基尔指控马查尔未遂政变之后，彼得·嘎迪特迅速倒戈支持马查尔。

独立之后的南苏丹也制定了《南苏丹发展计划》（2011-2013年），旨在对国家进行建设。该计划长达100页，主要包括改革管理，实现农村快速发展，扩大教育和卫生服务，巩固和平，提高安全等等。但是，由于军人威权主义体制下军人的执政能力的限制及缺乏公共预算，这些计划根本无法实现。南苏丹的国家建构出现滞后。

三、结论

如果说南方独立之前，南苏丹人一直生活在噩梦之中，这个噩梦是由北苏丹人造成的;那么2011年南方独立之后，南苏丹人生活在另一种噩梦之中，这个噩梦是由南苏丹人自己造成的。2013年后，南苏丹人深陷内战之中。南苏丹人的生活并没有因为国家独立而改善，贫穷、饥饿较之以前更加严重。苏丹人民解放运动借国家独立之机在南苏丹确立了军人威权主义体制，随之形成了军人特权阶层。军人特权阶层在进行国家建构能力不足，行动不够。虽然南苏丹进行了民族国家的初步建构，它是有形的制度设计，更多的时候是一种架构。它们既缺乏实质性的核心内容，又缺乏根本性的行动。南苏丹的国家建构，大多虚而不实、有令无形。南苏丹民族国家的建构取决于苏丹人民解放运动的改革及其与南苏丹国家之间的良性互动。唯其如此，南苏丹才有望实现和平与发展。

参考文献

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[13]Clemence Pinaud， “South Sudan： Civil War， Predation and the Making of a Military Aristocracy”， African Affairs， Vol.113， Issue 451， 2014.

[14]楊雪冬.民族国家与国家构建：一个理论综述[J].复旦政治学评论，2005（1）：84-107.

作者简介：刘辉，女，史学博士，西安石油大学马克思主义学院特聘教授，邮编，710065手机：17367729587;电子信箱：mrslh2005@163.com雷真，西安石油大学马克思主义学院研究生。

本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目“南苏丹民族国家建构研究”（项目号19XJC770004）的阶段性成果。