用零容忍的态度来立法防腐

田湘波

群众身边的腐败实质上就是基层干部的腐败，也就是“苍蝇”问题。它有哪些表现形式？如何认识这种腐败？采取什么样的政策来遏制它？这些问题都是需要我们理性思考的。

“身边的腐败”形式多样

县、乡、村、国企、街道及社区干部是与老百姓打交道机会最多的人，在此过程中，如果不遏制自己的自私和贪婪之心，就有可能产生腐败行为。

从群众身边腐败发生的区域来看，主要表现为农村腐败及城市腐败两个方面。从腐败形式来看，主要表现为基层干部在征地拆迁、土地流转、涉农惠农、低保医保、旧村改造资金管理使用、项目工程、政府采购、危房补助、住房分配、发放福利、“三资”管理、扶贫救济等过程中存在腐败行为，同时也有乱收费、乱罚款、乱摊派、收受礼品、赌博、请客送礼、私分滥发、变相旅游、奢侈浪费、利用婚丧喜庆等事宜敛财、私办企业，同黑恶势力勾肩搭背、沆瀣一气、买官鬻爵、拉票贿选、权钱交易、裙带关系、收受商业贿赂、“三公消费”等直接腐败行为。

除了以权谋私之外，还有各种形式的官僚主义作风，如一部分基层干部服务态度生冷硬推、吃拿卡要、作风粗暴、骄横跋扈、为官不为、懒政怠政、与民争利、欺压百姓、执法不公等。群众身边的腐败涉及的部门主要是农业、水务、民政、医疗、教育、公安等领域。总体而言，我们可以把上述群众身边腐败问题分为以下五种形式：

党员干部“三公消费”及公私利益冲突问题。如公款或集体资金吃喝、请客送礼、变相旅游、发放福利和奢侈浪费，以及大操大辦婚丧喜庆事宜等问题和与民争利等；

与民生有关的腐败问题。如土地整理、土地流转、农村危房改造、移民安置、荒山整治、农村“三资”管理、惠农补贴、扶贫救济、低保医保等民生资金拨付、使用、分配环节中以权谋私、虚报冒领、贪污侵占、优亲厚友、吃拿卡要、制假贩假、食品药品安全、环境保护等；

民生基础设施建设领域中的腐败问题。如农林水利、公路交通、扶贫工程项目等基础设施建设工程、矿产资源开发、招标投标、建设施工中官商勾结、贪污贿赂、小官巨贪、安全生产、征地拆迁中弄虚作假、虚报冒领征地补偿款等；

窗口行业的腐败问题。如执法、监管、公共服务等窗口行业和领域利用办证、建房、入学、医疗、入保、计生和兴办公益事业等机会搞乱收费、乱罚款、乱摊派和收受“红包”礼金、购物卡等；

干部各种形式的官僚主义、不作为及人事腐败问题。如工作作风生冷硬推、欺压百姓以及基层干部“走读”、玩忽职守、滥用职权等不作为、乱作为、买官卖官、拉票贿选等等。此外，还有国有企业干部贪腐问题。

中下层腐败侵害广且影响深

群众身边的腐败总的来说是一种政治腐败。从政治腐败的主体来看，也就是从公务人员的腐败群体来看，主要分为两大类：高层公务员和中下层公务员，即所谓的“老虎”和“苍蝇”。

“老虎”数量相对较少，而苍蝇遍地都是。前者主要是履行决策的职能，后者主要是履行政策执行的职能。由于二者工作性质的不同决定了他们腐败的表现形式不同。高层公务员的主要腐败表现形式是决策过程中的腐败，他们很少与普通老百姓打交道，所以老百姓很少了解这种腐败形式。其实这种腐败非常隐蔽而且严重。

中下层公务员的主要腐败形式是政策执行中的腐败，也包括各种形式的官僚主义，他们经常与老百姓打交道，所以老百姓对他们的腐败见怪不怪，甚至深恶痛绝。而这种腐败表露明显且影响恶劣。

有一次坐火车出差，有一位旅客跟我说，中国有三种人最腐败，第一是警察，第二是医生，第三是老师。为什么这位旅客有这种认识呢？其原因就是上述三种人与普通老百姓打交道最多，在这个过程中也可能有腐败行为，他们的腐败行为就产生了直接的侵害对象，所以被侵害者就会认为他们最腐败。而处于高层决策的腐败者，即使有大量的贪腐行为，由于他们不直接与老百姓交往，没有直接的侵害对象，普通老百姓对他们的腐败行为也不知情，所以老百姓会认为高层的决策腐败没有中下层的执行政策腐败严重。

高层腐败与中下层腐败是相互联系的。对于群众身边的腐败，我们要有一个理性认识。我们不应有“越往下腐败越严重”的错误观点，毕竟基层干部的权力是有限的。但是，我们对群众身边的腐败不应掉以轻心。一方面，中下层公务员腐败会直接败坏我们的社会风气，它是高层腐败的一个社会基础；另一方面，群众身边的腐败会直接影响我们政府的合法性。

基层干部队伍庞大，他们是政府形象的直接反映。如果他们的工作作风不好，不努力尽职尽责，我们的政府就会失去群众的信任与支持。所以，对于这种腐败形式，我们切不可任意放纵。

在印度，由于实行选举制度，政务官是选民选举产生的，相对而言，高层腐败没有中下层腐败严重，且印度廉政制度很健全，但印度廉洁程度并不高，其中一个重要原因就是中下层官员贪腐极为严重。

遏制“身边的腐败”，从动机入手

按照新的腐败理论，中下层公务员的腐败与整个社会是否清廉、高层公务员是否清廉有密切的联系。如果整个社会都腐败，那么中下层公务员就会受腐败环境的影响而不能独善其身；如果高层公务员很腐败，“上梁不正下梁歪”，也会影响到基层公务员的行为。

腐败产生的动因很繁杂，中下层公务员的腐败也是如此，它产生的动因表现在三个方面：从中下层公务员的动机来看，腐败是人性自私和贪婪的产物；从腐败产生的机会来看，群众身边的腐败是廉政制度不健全的结果，从而使腐败主体有空子可钻；从腐败产生的条件来看，中下层公务员手中握有一定的公共权力，群众要办事，就必须向他们行贿，同时，中下层公务员也可以利用手中的权力“关卡压”或滥用自己手中的公共权力。

为什么中下层公务员有腐败行为？这是人性使然，自私贪婪之人的本性是我们身边的腐败行为产生之动因。人性是由人之生物本性、历史本性及文化本性组成的三元结构。人之生物本性既有高尚的一面，也有可耻的一面，人的本性是两者的组合。

高尚本性表现为平等、善良、利他主义及互助等，而可耻本性则表现为自私、贪婪、利己主义、依附及好色等。可耻本性不一定都产生负功能，也可产生正功能，如发展市场经济、追求国富民强就是利用人的自私及贪婪本性而产生的正功能。但是人的可耻本性也可产生负功能，自私及贪婪、利己主义的本性会导致贪腐盛行，依附的本性会导致群体腐败，男性多偶倾向本性会导致性贿赂等。

在一个人身上，当可耻本性战胜高尚本性之时就会产生腐败。中下层公务员也是普通人，会经受不住物质或利益的诱惑，必然会敲诈普通老百姓。那么，如何遏制人之贪婪本性呢？

我们可以从两个方面来遏制中下层公務员的腐败动机。一方面，通过各种非正式制度来遏制我们身边的腐败，如各种习惯、传统、祖制、规矩、礼教等。“以身作则”、“忠孝廉节”等是传统儒家对人之自私本性的约束，这是世界文化史上独一无二的内容，今天我们要把这种精华文化发扬光大。

另一方面，就是通过制定严格的法律来约束人的腐败动机。这里要说明的是，制定相关廉政法之前，我们一定要有“零容忍”的全局思想。中下层公务员腐败有些是可用钱之多少来衡量的，而官僚主义是无法用钱来衡量的。只有严格用“零容忍”的态度来制定法，才能彻底遏制住群众身边的腐败行为，否则，我们确实对这种腐败无能为力。

如何规范中下层公务员手中的公共权力从而不使这种权力变成作恶的条件呢？这也要从两个方面来进行。一方面，要解决中下层公务员的认识问题，要使他们认识到，他们手中的权力是公共权力，是为老百姓服务的，不是为自己谋利的。另一方面，要用各种法律制度规范权力的行使，从而使公权力在一定规则内行使，不给权力滥用的机会。

现在出现了一种矛盾的现象确实令人忧虑，即中央政府和反腐败专家提倡实行“零容忍”政策与立法、司法提高腐败资金数量标准的矛盾。我们不能以贪腐5000元的人太多惩处难以进行而提高量刑的数量标准，如果那样的话，我们怎么惩罚群众身边的腐败行为？怎么扭转官场风气和社会风气？又怎么与国际接轨共同治理腐败呢？这是我们要深度思考的问题。

其实，在井冈山革命根据地时期，毛泽东曾经实行过“零容忍”政策。为了遏制根据地时期政府工作人员的官僚主义行为，他要求监督官员化装成老百姓到政府去办事，如果发现政府工作人员有官僚主义行为，公务人员就会受到惩罚。时间已经过去近90年了，时代也已大大进步，但这种测试公务人员日常言行和动机的好方法仍有提倡和存在的必要。

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